Надлежащее управление, управление государственным сектором, институциональное строительство

В начале переходного периода экономисты понимали необходимость переориентации и укрепления институтов государственного сектора, но серьезно недооценивались последствия сохраняющейся слабости основных институтов и государственных административных органов, руководивших процессом перехода к рыночной экономике. В исследованиях начала 1990-х годов признавалось необходимость уделять больше внимания качеству управления, однако в то время и трансформирующиеся экономики, и международные организации располагали ограниченным числом специалистов по вопросам надлежащего управления и реформе управления государственным сектором (УГС). До конца 1990-х годов анализ государственных расходов практически не проводился. К концу десятилетия первые исследования Регионального управления для стран ЕЦА и обследования, проведенные Международным Банком реконструкции и развития (главным подразделением группы ВБ – МБРР), Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР) и другими организациями, зафиксировали широкое распространение коррупции в регионе и утечку государственных средств в огромных масштабах. Эти исследования выявили значение борьбы с коррупцией, а также необходимость увязывания анализа государственных расходов с более широкими вопросами подотчетности в государственной финансовой системе, – вопросы, составление отчетов по которым стало обязательным. Ключевым фактором усиления ответственности государственных органов и снижения уровня коррупции является прозрачность [12, с.16].

Установление верховенства закона, в том числе судебная реформа, имели решающее значение для построения эффективной демократической, рыночной экономической системы. И, хотя большинство законов были внесены и приняты, более широкая задача проектной деятельности – обеспечение системных изменений – не была решена. Реформа УГС зачастую осуществлялась лишь когда этого требовали обстоятельства, без всесторонней долгосрочной стратегии институционального развития и реформирования.

Финансовый сектор

Изначально основное назначение финансовой системы в странах с переходной экономикой состояло в плановом распределении средств при ограниченных возможностях осуществления финансового посредничества. Всемирный Банк уделял значительную часть кредитной и грантовой помощи становлению и развитию финансового сектора. Он в тесном сотрудничестве с МВФ в сжатые сроки определил основные элементы перехода финансового сектора на рыночные принципы:

– макроэкономическая стабильность,

– нормативно-правовая база,

– системы бухгалтерского учета с особым акцентом на банковский сектор.

Данные принципы были задействованы в большинстве стран, где реализовывались программы МБРР. Большинство стран с переходной экономикой добились заметных успехов в продвижении к рыночной финансовой системе. Однако в некоторых программах исследований и программах помощи не была учтена взаимозависимость между реформированием банковского сектора, с одной стороны и предприятий, с другой, что позволило действующим совместно директорам банков и владельцам компаний подорвать процесс перехода к новой системе. Частные банки, тесно связанные с крупными предприятиями-заемщиками, едва ли способны функционировать в качестве полноценных и эффективных финансовых посредников. Необходимо было, чтобы на начальном этапе были приняты меры, обеспечивающие применение пруденциальных норм, в том числе лимитов на концентрацию займов и кредитование родственных структур. Несмотря на значительные масштабы приватизации, банки, находящиеся в государственной собственности, нуждались в укреплении путем совершенствования управления, ужесточения бюджетных ограничений, отделения филиалов и введения ограничений на сферу действия банковских лицензий [12, с.16].

В программах помощи ВБ подчеркивалось значение адекватной нормативно-правовой базы для финансового сектора, однако в них в недостаточной степени учитывалось, что для введения в действие соответствующих новых законов и нормативных актов требуется время и наличие подготовленных кадров. Проводилась подготовка сотрудников подразделений, занимающихся реализацией проектов, финансовых посредников, участвовавших в кредитных линиях МБРР, а также организаций, осуществлявших реструктуризацию и приватизацию предприятий. Недостаточно средств выделялось на расширенную подготовку, необходимую для управления финансовой системой в целом. Первоочередное внимание следовало уделять подготовке сотрудников банковского надзора, юристов и судей, бухгалтеров и аудиторов и других квалифицированных специалистов.

Развитию рынков капитала на ранних этапах перехода иногда придавалось чрезмерное значение как в самом МБРР, так и за его пределами, и это выводило скудные ресурсы, выделяемые на регулирование и надзор, из банковской системы. Ни один официальный фондовый рынок не мог выполнять роль, предписанную ему сторонниками массовой приватизации, без нормально функционирующей банковской системы, надлежащего бухгалтерского учета и аудита с соблюдением действующих требований по раскрытию информации, компетентного корпоративного управления и защиты миноритарных акционеров [12, с.17].

Социальная защита

Первоначально реформа системы социальной защиты в странах с переходной экономикой рассматривалась как средство смягчения последствий структурных реформ. Правительства осуществляли попытки помочь службам занятости справиться с ожидавшимся всплеском безработицы. Однако потерявших работу оказалось меньше, чем прогнозировалось, а низкие темпы роста возможностей для альтернативной занятости подрывали усилия по переподготовке кадров. Кроме того, недостаточно внимания уделялось более долгосрочной проблеме тех граждан, которые в силу возраста едва ли могли рассчитывать на переподготовку или на получение новой работы, что привело к сокращению поступлений пенсионных фондов и увеличению расходов на программы досрочного оформления пенсий по возрасту и пособий по инвалидности. Финансовые затруднения, связанные с пенсионным обеспечением, стали главной проблемой в налогово-бюджетной сфере большинства этих стран. В то же время ухудшение экономической ситуации приводило к резкому росту показателей бедности, обнажая слабые стороны действующих программ социальной помощи.

В некоторых странах реформа пенсионного обеспечения была отсрочена. В других странах это привело к преждевременному принятию многоуровневых систем, уделявших недостаточно внимания фискальной устойчивости базовой пенсионной системы и возможностям создания предпосылок для создания частной пенсионной системы. В отношении пенсионной реформы необходим четкий стратегический подход, дифференцируемый в зависимости от способности данной страны обеспечить управление пенсионной системой и ее финансирование [12, с.18].

В особенности в области социальной помощи бедным слоям населения и государства, и международные организации выделяли значительно меньше средств, чем на пенсионную реформу. Слишком большая доля пособий, таких, как пособия на детей и субсидии на услуги, направлялась в домашние хозяйства с более высоким уровнем доходов. Жителям более бедных регионов страны было труднее доказать свое право на получение пособия, и они получали меньше пособий; при этом размеры пособий слишком малы и не играют большой роли в борьбе с бедностью. Во многих случаях в результате нежелания заемщиков платить за техническое содействие в рамках кредитования игнорировались административные реформы, в итоге пенсионная и другие программы социального обеспечения пострадали от недостатков административного управления [12, с.18]. Ретроспективно, следовало уделять больше внимания решению дополнительных проблем, которые стали препятствием для реформирования системы социальной защиты практически во всех странах с переходной экономикой. Среди таких проблем – трудовое законодательство, стимулирующее сохранение рабочей силы фирмами, которые переживают спад, и не поощряющее наем рабочей силы расширяющимися фирмами, стратегия распределения налогово-бюджетного и политического бремени программ помощи между органами управления различных уровней, а также проблемы охвата и управления, вызванные ростом неформального сектора экономики.

Энергетика

Страны с переходной экономикой унаследовали обширную энергетическую инфраструктуру, состоящую из вертикально интегрированных государственных монополий. Потребление и производство энергии в значительной мере субсидировалось, при этом обслуживание потребителей находилось на неудовлетворительном уровне, равно как и техническое обслуживание объектов. Проблемы в области энергоснабжения усугублялись низкой эффективностью энергопотребления, отсутствием контроля за объемами потребления и нежеланием потребителей платить за электроэнергию. Полностью отсутствовали необходимая для коммерческой эксплуатации объектов нормативно-правовая и институциональная база, опасного уровня достигли проблемы экологии.

Первоначально государства ЕЦА осуществляли реформы, направленные на коммерциализацию, акционирование и регулирование на принципах рыночной экономики. К 1996 году МБРР принял подход, при котором основное внимание уделялось разукрупнению и приватизации энергетических предприятий в целях перевода их деятельности на рыночную основу. Реализация проектов МБРР по восстановлению, оказанию чрезвычайной помощи и финансированию критического импорта, на которые приходилось более трети энергетических проектов, сталкивалась с трудностями, связанными с проблемами закупок и противоречиями между краткосрочными и долгосрочными задачами; такие проекты должны быть направлены на сведение к минимуму отсрочек и отказ от создания отделов по реализации проектов и постановки долгосрочных задач реформирования. Почти две трети проектов МБРР по реформированию в секторе энергетики были направлены главным образом на достижение долгосрочных целей, при этом удовлетворительные итоги приносил программный подход, сочетавший займы на цели структурных преобразований с инвестиционными займами, которые дополнялись аналитическими исследованиями. Такой подход позволил включить вопросы, выходящие за рамки кредитования объектов энергетического сектора, такие, например, как отмена субсидий предприятиям энергетического сектора; укрепление дисциплины при учете объемов потребления, выставлении счетов и сборе платежей; реформирование политики ценообразования и закрытие нерентабельных энергетических объектов. В некоторых случаях положительные результаты принесло участие заинтересованных сторон, например, при приватизации российских угольных шахт. В целом эффективными оказались меры по учету экологических проблем. Слишком большое внимание уделялось приватизации и реструктуризации и недостаточное - регламентированию, повышению результативности финансовой и управленческой деятельности коммунальных предприятий, борьбе с коррупцией. Попытки совершить скачок от некоммерческих, государственных структур к частным коммерческим коммунальным предприятиям в целом потерпели провал, хотя в некоторых случаях (Казахстан и некоторые страны ЦВЕБ) они привели к положительным отраслевым сдвигам (например, снижение субсидий), но даже там, где этот подход не увенчался абсолютным успехом, наблюдалась тенденция к улучшению качества обслуживания и расширению охвата услугами. Во многих других странах нереально было ожидать, что реструктуризация и приватизация смогут преодолеть законодательные, политические, структурные и психологические барьеры [12, с.19].

ЕБРР отслеживает ряд показателей переходного периода, отражающих успехи стран в проведении реформ в различных областях (Приложение Б). Оценки варьируются от "1", что свидетельствует о незначительных успехах, до "4+", что соответствует нормам и показателям, характерным для промышленно развитых стран. За немногими исключениями, с 1989 года реформирование экономической политики неуклонно продвигается вперед. К 1994 году 20 стран (из 27) уже достигли оценки "3" (существенный прогресс) и выше в сфере либерализации цен, а 15 получили оценку "3 и выше" в отношении либерализации торговли и операций с иностранной валютой (см. рис. 2.1). К 2003 году почти все остальные страны добились существенного прогресса и в той, и в другой сфере.

В 1994 году только в одной стране было приватизировано свыше 50% крупных государственных промышленных и сельскохозяйственных предприятий, а в 7 странах (в основном из региона ЦВЕБ) было приватизировано не менее 25%; 10 стран (9 из которых входят в регион ЦВЕБ) завершили проведение малой приватизации, а еще 5 практически осуществили комплексную программу. К 2003 году в 20 странах было приватизировано не менее 25% крупных предприятий, а во всех, за исключением двух, завершилась или была близка к завершению малая приватизация. В девяти странах (8 из которых входят в регион ЦВЕБ) доля частного сектора в ВВП в 1994 году составляла 50% и выше; к 2002 году в 22 странах на частный сектор приходилось не менее 50% ВВП, а в 11 из них (9 из которых входят в регион ЦВЕБ) – 70% и выше. Продвижение вперед не было столь значительным в сфере реформирования финансового сектора, совершенствования корпоративного управления и реструктуризации предприятий, а также в вопросах стимулирования конкуренции, где только 12, 8 и 5 стран, соответственно (все, за исключением одной, из региона ЦВЕБ), получили к 2003 году оценки 3 и выше.

Рисунок 2.1. Количество стран, добившихся существенного прогресса (рейтинг 3 и выше), 1994-2003 годы. Источник: [12, с.8].

В настоящее время становится все более очевидно, что многие страны Европы и Центральной Азии уже не вписываются в стандартную модель “переходной экономики”. Для стран ЦВЕБ, интегрирующихся в Западную Европу, пожалуй, более характерны проблемы, стоящие перед странами со средним уровнем доходов. Другие страны больше соответствуют таким категориям, как страны с высоким уровнем задолженности, страны, преодолевающие последствия конфликтов, или страны с низкими доходами, находящиеся в неблагоприятных условиях. Проблемы, стоящие перед Венгрией и Чешской Республикой, значительно отличаются от проблем Туркменистана и Кыргызской Республики. Если термин “переходный период” использовался в отношении процесса рыночных преобразований, то обозначение “переходная экономика” представляется уже неуместным. Однако уроки этого периода могут иметь более общее применение к различным областям реформирования в отстающих странах.

 

 

12345

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: