Контроль над административной деятельностью

Процесс расширения административной деятельности характерен для всего современного мира. Он является наиболее бурно развивающейся отраслью права, хотя зачастую внешне и незаметен. В руках администраторов скопилась огромная власть. Даже на долю самых мелких чиновников, находящихся на самых нижних ступенях иерархической административной лестницы, иногда приходятся весьма значительные полномочия. Для человека, который хлопочет о выделении пенсии или разрешения на содержание собаки, или о разрешении спора с местными властями, или для той компании, которая хочет выпустить ценные бумаги или заняться строительством нового завода, власть даже самого мелкого чиновника кажется безграничной и даже почти бесконтрольной. Одним из важнейших стратегических вопросов административного права является вопрос о том, насколько жестким должен быть контроль над деятельностью учреждений. Кто будет выполнять эту работу и как?

Административные учреждения подчинены как внешнему, так и внутреннему контролю. Внутренний контроль встроен в структуру самого учреждения. Высшие чиновники следят за деятельностью низших. Инспектора и ревизоры курируют

работу бюрократии. Отчеты, выборочные проверки, доклады и внутренние ревизии предотвращают коррупцию и плохую работу. Такая надежда по крайней мере имеется.

Внешний контроль начинается с законодательного акта. Для каждого отдельного учреждения свои меры контроля и ограничений вписаны в текст закона о нем. Так, например, Федеральная торгово-промышленная комиссия обладает правом предотвращать или устранять «нечестную» конкуренцию, но акт о Федеральной торговопромышленной комиссии дает также право и бизнесменам, чье поведение признано неправильным, оспаривать это определение на формальном слушании. Акт o6i административных процедурах (ААП), появившийся на свет в 1946 году, во многом имеет отношение ко всем комиссиям. Он устанавливает эталоны процедур, которым учреждения должны следовать. Например, согласно ААП, учреждение обязано публиковать «список своих центральной и местных организаций», оно должно публиковать свои правила процедур и информировать общественность о том, где люди могут отыскать необходимые формы. Все эти публикации появляются в «Федеральном регистре». Учреждение должно также сделать достоянием гласности свои нормы и инструкции, и оно обязано давать объявления в случае, если намерено внести изменения в эти правила. Конечно, информацию «Федерального регистра», занимающую до 75 000 страниц в год, трудно соотнести с информацией шестичасовых новостей, но тем не менее она доступна для юристов и специалистов. Учреждения, помимо всего прочего, должны объяснять в «Федеральном регистре» сущность любого из своих новых правил; и они должны предоставлять общественности возможность возражать или делать письменные замечания.

Далее, наиболее очевидным примером внешнего контроля над федеральными учреждениями является Конгресс, с его властью издавать законы. Конгресс издает законы, создающие учреждения, он может и отменить эти законы, тем самым уничтожив свои создания. Он может в любое время предоставить им новые полномочия. Конгресс в 1981 году (после интенсивной обработки лоббистами от индустрии) заставил Комиссию по безопасности потребительских товаров снизить требования стандартов по безопасности для мощных сенокосилок. У комиссии не было иного выбора, как подчиниться.

Некоторая доля контроля лежит внутри учреждения, но вне их существует и регулярная цепь команд. Вполне осуществимой является идея придать контролерам или инспекторам, даже если они и принадлежат к контролируемой организации, большую независимость. Армия и флот, например, имеют генеральных инспекторов. То же имеют и многие правительственные учреждения. Акт о генеральных инспекторах от 1978 года создал такие должности в кабинете министров и в некоторых учреждениях. Помимо всего прочего, генеральный инспектор имеет право «получать и расследовать» жалобы о растратах и злоупотреблениях. Генеральный инспектор обязан при этом держать в тайне имена осведомителей.

Такая форма контроля частично основана на концепции «омбудсмена». Это слово, а возможно, и сама идея пришли к нам из Скандинавии. Многие частные учебные заведения, например Стэнфордский университет, учредили такие посты и у себя. Омбудсмен — это чиновник, являющийся независимым и (как обычно надеются) непредвзятым; он выслушивает жалобы от служащих и прочих и пытается в них разобраться. Поскольку в своей деятельности он не преследует личных целей, его рекомендации должны быть справедливы и беспристрастны. То, какой властью он обладает, зависит от конкретного учреждения.

Наиболее известной формой внешнего контроля за административными учреждениями, вероятно, является судебный надзор. Реально то, что называется административным правом, как его трактуют в юридических школах, представляет собой право судебного надзора. Частное лицо или компания, не удовлетворенные решением учреждения, прежде всего должны попытаться достичь удовлетворяющего их решения при помощи соответствующей процедуры или апелляции внутри данного учреж-

дения. Затем они могут предпринять следующий шаг — попытать счастья в суде. Многие статуты, учреждающие административные органы, несут в себе или подразумевают право судов на пересмотр решений этих учреждений. Акт об административных процедурах и был принят с этой целью; Верховный суд подтвердил, что право на пересмотр подразумевается, если только Конгресс твердо и ясно не высказался противоположным образом. Это случается время от времени. Конгресс провозглашает, что определенные решения Ведомства по делам ветеранов являются «окончательными» и обжалованию не подлежат. Ни один суд не обладает властью пересматривать такое решение. Но подобные вердикты выносятся крайне редко.

Передача судам права надзора непростое дело. Оно не означает, что стоит только щелкнуть пальцами, и жалоба будет зарегистрирована. На этом пути стоит много препон. Чтобы начать действовать, надо сначала обратиться к процедурным вопросам. Одним из них является концепция «обоснования». Не каждый может жаловаться на действия учреждения. Претензия на обоснование (обладание правом жаловаться) обычно означает, что жалобщик должен доказать свою кредитоспособность. Например, если министерство внутренних дел разрешает компании «Хилтон» строительство объекта в парке, то могу ли я как любитель природы жаловаться на нее? Вероятно, нет: я не получу права на обоснование. Просто того факта, что я люблю гулять по парку, или охотился здесь когда-то, или только собираюсь охотиться, недостаточно. Правила обоснования весьма сложны; когда они расширяются или сужаются, сфера судебного надзора в свою очередь соответственно расширяется или сужается. До недавнего времени федеральные суды довольно либерально относились к вопросу обоснования, растягивая понятие, для того чтобы позволить группам, представляющим «общественность», вмешиваться в решение, даже когда они не обладают определенными финансовыми возможностями. Такое положение дел открыло двери к обоснованию консервативным группам, противившимся строительству новых электростанций, или церковным группам, или просто зрителям, жалующимся на политику некоторых телевизионных программ. Но недавно суды, кажется, несколько одумались и кое от чего отказались.

Сфера судебного надзора также узка. Как правило, суды не подвергают сомнению решения ведомств. Если УППМ решает, что какие-либо таблетки неэффективны, и не допускает их на рынок, производитель может попытаться убедить суд пересмотреть решение. Но, как правило, суд даже не будет рассматривать доказательства; он не будет выяснять, действуют эти таблетки или нет. Суд сосредоточит свое внимание в основном на процедурах учреждения. Следовало ли УППМ в своих действиях акту об Административных процедурах? Выполняло ли УППМ требования Конгресса и правильным ли способом? Подкреплено ли его решение какимилибо доказательствами? Если ответы на все эти вопросы утвердительны, то суд не будет пересматривать решения, принятого учреждением.

Пока все правильно, но в действительности граница между процедурой и сущностью — между решениями «права» и решениями «факта» — довольно расплывчата; и некоторые суды все-таки пересматривают, с большой долей самоуверенности, решения учреждений. До Нового курса суды вообще были враждебно настроены по отношению к административным учреждениям; они исследовали их работу самым тщательным образом (кто-то мог бы сказать, что слишком внимательно). Во времена Нового курса Верховный суд неоднократно выражал эту враждебность во многих известных случаях. Суд не желал, чтобы Конгресс «делегировал» часть своих полномочий ведомствам. Пожалуй, наиболее пресловутым решением эпохи Нового курса было решение по делу «Шечтер Полтри корпорейшн» против Соединенных Штатов. В нем суд объявил акт о Национальном промышленном возрождении неконституционным и тем самым разрушил один из краеугольных камней рузвельтовской программы.

Это дело и ему подобные вызвали бурю протеста. В конце концов президент Рузвельт отстоял свою точку зрения. Старые, консервативные судьи ушли в от-

ставку; президент назначил новых, которые разделяли его мнение. Верховный суд в основном потерял вкус к нападкам на административные учреждения. После вступления в силу Нового курса для учреждений наступил долгий медовый месяц. Суды не проявляли желания вмешиваться в административные решения, за исключением экстраординарных случаев. Они отказывались вмешиваться в решения ведомств, если те хотя бы чуть-чуть были защищены процедурно и имели доказательства, дающие возможность держаться за свою позицию.

Этот медовый месяц ныне, кажется, подошел к концу. Современное поколение проявляет все меньше почтительности. Отдельные лица и группы становятся более активными, чем ранее, борясь с учреждениями в стенах суда; да и сами суды начинают играть более активную роль в контролировании деятельности административных учреждений. Судебный надзор стал жестче, чем раньше; суды вообразили себя сторожевыми псами, равными по важности учреждениям. Большинство наблюдателей согласно с этим.

Почему все происходит именно так? Суды меняют свое поведение в ответ на изменения во внешнем мире. Мы можем отметить несколько факторов.

а) Общественность вообще потеряла часть своей веры в административный процесс. Административный процесс, конечно же, остался таким, каким и был, но все большее число людей думают о нем в лучшем случае как о необходимом зле. Административный процесс — это «красная тряпка», «бюрократия»; он расточителен, раздут, неэффективен. Политиканы обеих партий находят удобным вести кампанию против «бюрократии». Движение за «дерегуляризацию» уже отмечалось ранее. Все это было желанием повернуть время вспять — дать обратный ход тенденции усиления государственного контроля над экономической жизнью страны. Движение в сторону «дерегуляризации» пока не оказало сколько-нибудь серьезного влияния на сферу регулирования. Но фактически оно представляет собой реакцию против правительства и тем самым обретает более широкий смысл. Администрация Рейгана решила сократить размеры аппарата управления, сэкономить сотни страниц «Федерального регистра» и сократить бурный поток правил и инструкций. Эти цели в большей степени служат завоеванию политической популярности. Конечно, легче сказать, чем сделать.

б) Судебный контроль достаточно дорог и требует больших затрат времени. Только крупные фармацевтические компании владеют достаточными средствами, для того чтобы организовать нападки на нормы и правила УППМ. В последние годы на сцене появились новые действующие лица, представляющие новые группы, например потребителей. Конечно, ни один отдельно взятый потребитель не имеет ни времени, ни денег, ни умения, чтобы бороться против гигантских ведомств или соперничать с крупными корпорациями. Но когда потребители объединяются вместе, то это уже совсем другое дело. Где был бы закон об охране окружающей среды без давления, оказываемого группами, подобными Сьерра-клубу? Особенно сильным влиянием стали обладать юридические фирмы по «общественным интересам», созданные с целью проведения правовых сражений от имени потребителей. На сегодняшний день существует не так уж много подобных фирм, но и они производят немалый фурор на судебных заседаниях.

в) Опять-таки за вышеозначенной тенденцией стоят изменения в общественном мнении. Потребители объединяются в группу, потому что существует движение потребителей, то есть некоторые потребители оказываются достаточно злы на бизнес или правительство и хотят что-то сделать, для того чтобы и их мнение чего-нибудь стоило. Суды стали меньше уступать ведомствам потому, что отдельные слои общественности стали уступать им меньше, чем раньше.

Еще недавно велись дискуссии о том, влияет ли общественное мнение в достаточной степени на деятельность ведомств. Часто, когда люди жалуются на неблагожелательность, неотзывчивость ведомств, они обычно имеют в виду то, что работа данных ведомств не отвечает именно их интересам. Но ведомство может проигнори-

ровать группу А из-за давления группы В, интересы которой не совпадают с интересами А. В таком случае мы можем легко, но ошибочно вообразить, что учреждения работают плохо по технологическим, структурным или чисто бюрократическим причинам. На самом деле они отвечают чьим-то интересам, но, с нашей точки зрения, не тем интересам. Техническая реформа ничего не даст. На самом деле необходима политическая реформа, которая дала бы группе А больше власти или оказала бы давление в нашу пользу (если мы именно этого хотим).

С другой стороны, кажется, что-то на самом деле происходит с бюрократией, что понижает ее акции и делает ее более тонкокожей. Прежде всего основной способ сделать ведомства независимыми состоит в том, чтобы освободить их от сиюминутного политического контроля. Для гражданских служб этот способ состоит в ослаблении влияния на нее политиков и широкой общественности. Этот способ может привести к слишком резким изменениям. Когда мы регулируем порядок продвижения и срок пребывания в должности — когда ужесточаем внутренний контроль в большей степени, чем внешний, — мы рискуем исказить стимулы людей, составляющих бюрократию. Отдельно взятый человек разочаровывается и падает духом;

выдающиеся действия становятся рискованными. Робкие бюрократические умы преобладают в учреждениях. Поощряются те, кто точно следует предложенным правилам и никогда не доставляет беспокойства. Политические изменения становятся почти невозможными.

Бюрократия находится в сердце современного права и управления. Обширная гражданская служба, немыслящая и невидимая, рассыпана по тысячам крохотных учреждений, производя правила и применяя их, как войско слепых муравьевсолдат, следуя инстинкту. Жизнь, конечно, была бы без них невозможна. Но кто-то может сказать, что бюрократия высасывает жизненно важные соки из экономики и каждодневными придирками осуществляет род мелкой тирании. Существует ли способ придать современному государству человеческое лицо? Возможно ли существование эффективного, умелого и справедливого правительства? Никто не знает ответа на эти вопросы.