Типология административных органов

На сегодняшний день существует такое громадное количество всяческих учреждений, их деятельность столь многообразна и выполняют ее они столь различными способами, что попытка описать все это множество общими терминами почти наверняка обречена на провал. Одним из возможных способов классификации является классификация учреждений по предмету управления. Так, некоторые учреждения занимаются вопросами регулирования экономики, другие — вопросами социального обеспечения, третьи управляют общественными ресурсами. Опять-таки некоторые учреждения регулируют только отдельные отрасли промышленности (железные дороги, банки), другие регулируют весь бизнес в целом.

Еще один доступный способ выделить различия между учреждениями — рассмотреть их структуру. Одни учреждения независимы, другие — нет. По закону, (учреждение является независимым в том случае, если оно не принадлежит к Д| исполни тельной^вдасти. Независимость означает, что исполнительная власть не *\|имеет права контролировать работу данного учреждения. Президент назначает членов Межрегиональной торговой комиссии, но после того, как они заняли свое место, он уже не является их «боссом», и они уже не обязаны подчиняться его командам. Другой пример: Ведомство социальной защищенности является частью министерства здравоохранения и гуманитарных служб. Служащий данного ведомства проводит свою собственную политику, но он может быть поправлен или даже уволен министром, который является его начальником или начальником его начальника — президентом.

Мы можем провести различия между «дружественными» и «враждебными» советами и учреждениями, если, конечно, не будем воспринимать эти термины слишком уж буквально. «Дружественные» советы и учреждения состоят из тех же людей, которыми совет или учреждение должны управлять. Межрегиональная торговая комиссия в этом смысле не является «дружественной». По закону, ни один человек, связанный с железнодорожным бизнесом, не может заседать в этой комиссии. Советы штатов, выдающие лицензии аптекарям, водопроводчикам или оптометристам, совсем другое дело. Аптекари, водопроводчики, оптометристы контролируют деятельность этих советов и занимают почти все их стулья. Например, совет штата по оптометрии в Калифорнии состоит из девяти членов, назначаемых губернатором штата. В него должно входить трое «общественных представителей», но остальные шесть мест принадлежат практикующим оптометристам.

Существуют определенные исторические причины возникновения подобного различия между двумя типами учреждений. Лицензирование профессии водопроводчиков, скорее всего, было идеей самих водопроводчиков. Тем самым они хотели дискриминировать «любителей», обеспечить свой приоритет, взять под контроль все рабочие места и поддерживать уровень цен на свои услуги. В основном это были экономические цели, не слишком отличающиеся от целей профессиональных союзов и самих рабочих. Но представители не всех профессий могут объединиться вместе и организовать эффективно действующие союзы. Против кого могли бы бастовать аптекари, врачи или водопроводчики? От кого они могли бы требовать повышения зарплаты? Лучших результатов они могут достигнуть, формируя профессиональные группы и настаивая на том, чтобы легислатуры лицензировали их занятия, облекая советы, практикующие данную профессию, властью решать, кому выдавать лицензии, как и почему. Этот акт передает контроль над членством и условиями работы строго в дружеские руки.

С другой стороны, по крайней мере часть организаций по контролю над деятельностью железнодорожных компаний являются «враждебными». Враждебность проистекает от грузоотправителей и торговцев, которые опасаются мощи этих компаний и полагают, что железные дороги обладают слишком большой властью в стране. Конечно, дело не обстоит столь однозначно. Многие уступки были получены железными дорогами в то время, когда акт о создании Межрегиональной торговой комиссии проходил через Конгресс. Но элемент враждебности все-таки остался частью общего пакета. Эта посылка верна и для всего комплекса экономического регулирования.

Каков бы ни был источник регулирования деятельности железных дорог или регулирования деятельности предприятий общественного пользования, авиалиний и тому подобрых организаций, что же происходит на практике? Кому служат комиссии? Одна популярная теория отвечает на эти вопросы следующим образом:

регулируемая промышленность постепенно «захватывает» комиссии и заставляет их работать на себя. МТК превращается в ставленника железнодорожных компаний,

телевизионные сети берут на себя функции ФКСК. Куклы дергают кукловода и заставляют его танцевать с помощью своих ниток.

До некоторой степени подобное утверждение соответствует истине. По крайней мере регулирующие инстанции должны уживаться с объектами регулирования. Они учатся смотреть на вещи глазами своих подчиненных. Члены комиссий обязаны регулировать бизнес, а не уничтожать его. Например, компания по производству газа или электроэнергии обращается в комиссии штата с просьбой о поднятии цен на свою продукцию. Она предоставляет комиссии цифры и факты, свидетельствующие о росте цен: уголь, нефть, труд стали дороже. Если комиссия признает приведенные факты заслуживающими внимания, то она соглашается с увеличением соответствующих расценок гораздо чаще, чем отказывает. Комиссия в первую очередь должна заботиться о здоровье подведомственной отрасли. Компания по производству газа или электроэнергии имеет частных владельцев и, естественно, должна приносить доход. Далее, некоторые члены комиссий приходят из той отрасли, которую они регулируют, и многие собираются вернуться туда после того, как срок их полномочий истечет. Они не желают быть слишком жесткими и мешать производству. Исторически сложилось, что интересы общественности или отдельного потребителя не были доминирующими. Кто мог поднять свой голос в защиту простых людей в стенах учерждений и заниматься этим каждодневно? Никто. А вот лоббисты и адвокаты компаний всегда были тут как тут, отстаивая интересы своих фирм. Сильное лобби_потребителей возникло лишь совсем недавно.

"Существует некоторое эмпирическое подтверждение теории «захвата». Например, Дэвид Сербер в 1969 году занимался изучением деятельности департамента страхования Калифорнии и того, как он обращался с жалобами потребителей. В результате проведенных исследований он нарисовал удручающую картину. Департамент всячески старался удовлетворять требования страховых компаний. К потребителям же, поднимавшим шум, относился как к чудакам. Персонал систематически дискриминировал женщин, чернокожее население, представителей нижних социальных слоев и всех тех, кто казался «возбужденным и злым».

Это было отнюдь не самое крупное учреждение штата, и исследование относилось к 1969 году. Изменилась ли ситуация на сегодняшний день? Существуют определенные признаки, позволяющие ответить на этот вопрос утвердительно. Организованное движение потребителей стало сильнее, чем было в 1969 году. Стал более жестким и внешний контроль над деятельностью административных органов.