Специальные институты централизованного контроля и санкций в отношении региональной власти

Федеральное вмешательство можно определить как систему мер, используе­мых федеральным центром для контроля за функционированием органов регионально­го самоуправления и предполагающих, в частности, санкции в отношении этих ор­ганов, временное ограничение или отмену самоуправления.

Обычно федеральное вмешательство используется в особых ситуациях, свя­занных с этнополитической нестабильностью (особенно вооруженными межна­циональными конфликтами), когда региональные власти не в состоянии восстано­вить порядок, или вопиющей коррупцией региональных властей, когда региональ­ное управление теряет эффективность и оказывается скомпрометированным. По­нятно, почему институты федерального вмешательства востребованы прежде всего в неустойчивых федерациях.

Мировая практика позволяет говорить о большом наборе "мягких" и "жест­ких" форм федерального вмешательства.

1. Кадровый контроль предполагает определенные формы централизованно­го контроля за формированием выборных органов регионального самоуправления.

¶ Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

Например, в Мексике результаты региональных выборов должны быть утверждены федеральным правительством, что теоретически делает возможным непризнание их результатов.

2. Ответственность и подотчетность региональной власти перед центром.
Так, в Австрии примечателен такой символический факт, как принесение губерна­
тором клятвы на федеральной конституции, которая принимается федеральным
президентом.

Подотчетность выборных губернаторов перед центром специально разрабо­тана в новой венесуэльской конституции 1999 г. Она предполагает, что губернаторы ежегодно представляют публичный отчет о своей деятельности Главному ревизору и выступают с докладом перед Законодательным Советом и Советом по планиро­ванию и координации государственной политики. При этом роль агента федераль­ного правительства с функциями главного контролера в штате выполняет местное ревизионное управление.

3. Утверждение или отмена региональных нормативных актов. Примеры рас­
сматривались выше, когда речь шла о способах, которые позволяют поддерживать
единство общенационального правового пространства. Эти нормы предполагают,
что региональный нормативный акт может быть отменен соответствующей компе­
тентной инстанцией (например, Верховным судом в странах Латинской Америки)
в случае установленного ею противоречия национальной конституции.

Распространена ситуация, когда наиболее важные нормативные акты не всту­пают в силу без одобрения федеральных властей. В унитарной Финляндии все нор­мативные акты, принимаемые парламентом Аландских островов, вступают в силу только после одобрения национальными властями. В Швейцарии, которая счита­ется одной из самых децентрализованных федераций, конституции кантонов под­лежат одобрению парламентом страны.

4. Более жесткие формы централизованного контроля связаны с применени­
ем санкций в отношении выборных органов регионального самоуправления.

Одной из таких санкций может быть роспуск региональной легислатуры, ко­торый может производиться в соответствии с более сложной или простой процеду­рой. Например, в Австрии президент имеет право распустить ландтаг (представи­тельный орган регионального самоуправления) по просьбе федерального прави­тельства и с согласия двух третей бундесрата (палаты австрийского парламента, пред­ставляющей интересы регионов).

Аналогичные санкции в унитарных государствах могут быть предусмотрены для представительных органов местного самоуправления. Во Франции местные сове­ты могут быть распущены президентским указом. Такие же санкции в отношении представительных органов местного самоуправления используются и в федератив­ных государствах (Мексика, Индия и др.).

¶ 3.1 Общенациональный территориально-политический контроль

Другим объектом федерального вмешательства и связанных с ним санкций может быть всенародно избранный губернатор. Санкции предполагают его смеще­ние с должности и назначение лица, временно исполняющего губернаторские обя­занности.

В этой связи интересен пример Мексики с ее институтом временных губер­наторов. Острые конфликты между ветвями власти, сделавшие недееспособным региональное самоуправление в штатах Юкатан и Коауила в 1872 и 1873 гг. соот­ветственно, вызвали реформу конституции в 1874 г. Мексиканское законодатель­ство квалифицирует острую конфликтную ситуацию во властных структурах на региональном уровне как "исчезновение из пределов штата всех конституционных властей". После реформы законодательства в 1874 г. было решено, что в таком слу­чае мексиканский Сенат провозглашает наличие оснований для назначения вре­менного губернатора. Мексиканские штаты сами согласились с такой нормой, и их конституции часто предполагают назначение временных губернаторов.

Волна губернаторских назначений была характерна для Мексики после при­нятия конституции 1917 г., которая описывает соответствующую процедуру феде­рального вмешательства (эта конституция действует до сих пор). В соответствии с конституцией Мексики решение о назначении временного губернатора принимает Сенат, выбирая одну из трех кандидатур, предложенных президентом страны. Важно отметить, что временный губернатор не имеет права участвовать в новых губернаторских выборах, и его задачей видится сохранение конституционного по­рядка на время подготовки этих выборов.

Наряду с конфликтами между ветвями власти другим важным поводом для отстранения губернаторов в Мексике была их коррупция. Расследование фактов коррупции, заведение уголовных дел и соответствующие решения федеральных властей позволили сместить ряд губернаторов мексиканских штатов: несколько важных прецедентов отмечается на протяжении всего XX в.

5. Институт прямого президентского правления является жестким механизмом федерального вмешательства. В этой ситуации органы регионального самоуправ­ления распускаются или временно отстраняются от власти, и центр осуществляет прямое управление территорией. Институт прямого президентского правления мо­жет быть связан с официальным введением в регионе чрезвычайного положения, ко­торое означает особый правовой режим в регионе с предусмотренными законом ограничениями политических свобод.

Данный институт федерального вмешательства наиболее характерен для та­ких стран, как Индия и Пакистан, где во многих регионах отмечается острая этно-политическая нестабильность. В этой связи можно говорить об индо-пакистанской модели федерального вмешательства.

Поводом для введения президентского правления в каком-либо штате Ин­дии является невозможность управления этим штатом в соответствии с конститу-

¶ Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

цией. Если ситуация квалифицируется таким образом, президент страны берет на себя все или часть функций региональной администрации, а также может передать законодательные функции региональной легислатуры национальному парламенту. Другими словами, федеральное вмешательство предполагает, что общенациональ­ные органы власти, как исполнительные, так и законодательные, временно вы­полняют функции регионального самоуправления. При этом президент своим декретом вводит в этом штате чрезвычайное положение.

Введение режима президентского правления в индийском штате возможно с существенными ограничениями. Этот режим может действовать не более трех лет. Решение президента (который в индийской политической системе выполняет ско­рее представительские функции) должен одобрить национальный парламент, сделав это в течение двух месяцев. После этого парламент страны должен подтверждать данное решение каждые полгода.

С одной стороны, очевидно, что режим президентского правления в соот­ветствии с индийским законодательством предназначен для крайних случаев, на­пример, связанных с режимом чрезвычайного положения. С другой стороны, введение президентского правления нередко использовалось в Индии в контексте полити­ческой борьбы между основными партиями. Например, в 1977 г. оно было введе­но сразу в девяти штатах, где правительства, контролируемые партией "Индийский национальный конгресс", не подали в отставку после победы на общенациональ­ных выборах Джаната парта.

Кроме того, в Индии существует "облегченный" порядок федерального вме­шательства, не предполагающий "крайние" формы чрезвычайного положения и прямого президентского правления. Региональная власть в штате может быть взята под контроль центра по решению Совета штатов — региональной палаты индий­ского парламента. Такое решение может действовать один год.

Похожее законодательство действует и в соседнем Пакистане. Введение пре­зидентского правления означает, что действие конституции на территории провин­ции приостанавливается. В этой ситуации президент страны может взять на себя функции главы региона, а парламент страны — функции регионального парламен­та. Однако продолжительность президентского правления в Пакистане предусмот­рена на период не более шести месяцев. В то же время наиболее жесткая форма прямого управления регионом — чрезвычайное положение, введение которого, как правило, связано с вооруженными конфликтами и передачей власти в руки воен­ной администрации, может продлеваться.

Как показывает анализ, введение санкций в отношении региональной вла­сти и (или) принятие федеральной властью на себя ее функций возможно при со­блюдении ряда условий.

• Во-первых, наличие юридически квалифицируемых особых обстоятельств, которые не позволяют региональным властям выполнять свои функции.

¶ 3.1 Общенациональный территориально-политический контроль

• Во-вторых, временный характер процедуры, которая может быть исполь­зована до истечения негативного воздействия чрезвычайных обстоятельств, причем сохранение этих обстоятельств должно официально подтверждаться с определен­ной периодичностью.

• В-третьих, введение санкций не означает смену политического режима в регионе, а только устранение тех конкретных органов власти, которые создали чрезвычайную ситуацию (или не справились с таковой). Вслед за этим через опре­деленное время в регионе должны пройти новые выборы.