Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

3.1

Общенациональный территориально-политический контроль

Региональная политика проводится для того, чтобы поддерживать необходимый уровень единства страны. Для реализации этой цели государство создает институты и механизмы общенационального территориально-политического контроля. С по­мощью этих институтов и механизмов обеспечивается должный уровень центростре­мительных тенденций, позволяющий поддерживать целостность государства как тер­риториально-политической системы.

Анализ мировой практики позволяет говорить о нескольких основных на­правлениях территориально-политического контроля на общенациональном уровне:

• единство общенационального правового пространства;

• территориальная сеть агентов центральной (общенациональной) админи­страции;

• специальные институты централизованного контроля и санкций в отно­шении региональной власти.

3.1.1

Единство общенационального правового пространства

В данном случае речь идет о механизмах, связанных с административно-правовым (государственно-правовым) регулированием. Главной задачей государства в этом контексте является единство общенационального правового пространства. Несмот-

¶ Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

ря на процессы децентрализации, которые предполагают передачу части норма­тивного регулирования на места в соответствии с местной компетенцией, всегда сохраняется достаточно сильная и, главное, доминирующая по определению обще­национальная составляющая правового пространства. Прежде всего, предполагает­ся обязательность общенациональных законов к исполнению на всей территории государства. В ином случае мы имеем дело с конфедерацией или еще более слабой формой объединения государств.

В рамках данного направления в зависимости от государства и степени его децентрализации возможны следующие ситуации.

1. Полное отсутствие регионального нормотворчества. В таком случае един­ство общенационального правового пространства обеспечивается "автоматически". Данная ситуация характерна прежде всего для государств с авторитарными режи­мами, где вообще не признается децентрализация.

2. Ограничение регионального нормотворчества сугубо местными вопросами и проведением на местах решений, принятых на общенациональном уровне. Такая ситуа­ция характеризует унитарные государства, обладающие более или менее развитым местным самоуправлением и его выборными органами. В этом случае в государстве формируется определенный перечень местных проблем, решением которых зани­мается институт местного самоуправления. Этот перечень может быть сформиро­ван общенациональной властью в рамках муниципальной реформы или определя­ется конвенциональным путем в форме диалога между центральной властью и ме­стным самоуправлением.

Одновременно местные органы власти решают задачи по внедрению и ис­полнению (возможно — местному уточнению, конкретизации) национальных зако­нов и программ. Некоторые из этих программ могут быть специально предназначе­ны для данного региона, и их исполнение становится совместным делом центра и властей данного региона.

3. Наиболее сложная ситуация характерна для федеративных государств, где
процессы децентрализации зашли достаточно далеко и регулирование единства в
национальном правовом пространстве является важнейшей задачей при поддержа­
нии баланса "центр — регионы". В федерации используется принцип верховенства
федерального законодательства. Он предполагает, что общенациональные законы
действуют на всей территории страны, создавая таким образом единое правовое про­
странство.

В то же время в некоторых случаях возможны исключения, когда на специ­ально определенных территориях закон или его отдельные положения могут не действовать в связи с особой спецификой (например, в Индии часть положений конституции не распространяется на северо-западный штат Джамму и Кашмир с мусульманским населением и развитыми сепаратистскими настроениями).

¶ 3.1 Общенациональный территориально-политический контроль

Следует напомнить, что в федеративных государствах существует разграниче­ние компетенции между уровнями власти, а значит, единое правовое пространство в полной мере функционирует только в рамках компетенции федерального центра. В ос­тальных случаях можно говорить о рамочном общенациональном законодательстве, определяющем общие "правила игры" и допускающем значительные различия меж­ду регионами (случай совместной компетенции центра и субъектов федерации). Или складывается ситуация совместной компетенции, причем регионы могут сформировать свою нормативную базу по тому или иному предмету до того, как это сделает центр.

Федерация использует механизмы общенационального правового контроля для того, чтобы сохранить установленный уровень единства правового пространства. Например, в странах Латинской Америки Верховный суд может объявить недейст­вительным любой правовой акт, принятый в регионе, в случае признания его не соответствующим национальной конституции. Таким образом, используется прин­цип соответствия регионального законодательства федеральному, и создаются меха­низмы признания несоответствия и приведешь в соответствие (либо просто отмены) региональных нормативных актов.

3.1.2