Разграничение полномочий в экономике

Этот вопрос является наиболее сложным, поскольку экономические отношения нельзя жестко поделить между центром и регионами. Как правило, центр забирает себе основные финансовые вопросы, начиная, разумеется, с денежной эмиссии. Ре­гионы получают финансово-экономические функции более низкого порядка и ме­стного значения. В первом приближении, без подробного анализа региональной экономической политики и бюджетного федерализма можно выделить следующие наиболее характерные особенности разграничения полномочий в этой сфере.

Во-первых, центр берет на себя вопросы макроэкономического регулирования, которое в зависимости от страны и ее экономической модели может иметь дирек­тивный или либеральный характер. Эти вопросы, например, подробно прописаны в конституции Швейцарии, где также официально определены ответственность цен­тра за функционирование единого экономического пространства в стране и функ­ция финансового выравнивания. Эти функции, так или иначе, имеются у центра и в развивающихся странах. Скажем, в Пакистане центр занимается вопросами на­ционального планирования и экономической координации.

Во-вторых, федерации определяют перечень наиболее централизованных эконо­мических сфер, как правило, небольшой, но жизненно важный. Например, в Венесуэле центр оставляет за собой не только макроэкономическую, но и всю финансовую и налоговую политику. В Индии за центром тоже закреплены многие финансовые сферы — банковское дело, страхование, биржи и др. В более либеральной Авст­ралии законодательство позволяет регионам развивать свои системы банковского дела и страхования.

Некоторые страны идут дальше, прямо включая в сферу компетенции цент­ра вопросы промышленности и торговли. В некоторых случаях в качестве обоснова­ния используется категория общественного интереса: в Индии, если отрасль про­мышленности признается имеющей общественный интерес (который понимается как общенациональный интерес), она может быть отнесена к федеральному регули­рованию. В Малайзии порядок еще жестче, и здесь вопросы промышленности, тор­говли, а также такая социально значимая проблематика, как контроль цен и продо­вольственный рынок, сосредоточены в руках федерального центра²¹. Торговля и коммерция отнесены к компетенции центра и в Нигерии.

При этом не следует думать, что законодательное регулирование центром промышленности и торговли характерно для стран с менее либеральной экономи-

²¹ В Индии контроль цен тоже определен как компетенция властей, причем отнесен к конкурирующей сфере.

¶ 3.3 Разграничение полномочий между уровнями власти

ческой политикой. Определенным исключением можно считать достаточно цент­рализованную Австрию, где именно центр решает вопросы торговли и промыш­ленности. Не будем забывать, что сами пределы государственного регулирования, что в центре, что на местах, определяются общим экономическим режимом, кото­рый может быть более или менее либеральным и характеризоваться разной степенью развития частного сектора²².

В-третьих, экономическая политика федеративного государства предполагает определенную ответственность регионов за свое развитие, также как центр несет от­ветственность за единство экономического пространства и снижение его контраст­ности. В более децентрализованных вариантах, как в Бельгии, границы полномо­чий центра и регионов оказываются вообще неясными. Так, в Бельгии экономиче­ская и даже энергетическая политика входит в компетенцию регионов, при том что центр берет на себя поддержание экономического единства (что фактически под­разумевает его вмешательство в экономическую политику регионов). Обычно мак­симум экономических функций регионы оставляют за собой в "исторических" фе­дерациях, формировавшихся в виде союза политических сообществ. Например, в Аргентине предполагается, что регионы осуществляют руководство хозяйственной и финансовой деятельностью на своих территориях.

Однако в любом случае федеральный центр создает ограничители для регио­нальной компетенции в сфере экономики. Сам по себе общепризнанный принцип экономического единства является мощным ограничителем, позволяющим при не­обходимости усиливать централизованное регулирование. Наличие такого неустой­чивого баланса прослеживается и при современных попытках децентрализации уни­тарных государств. Так, в Испании экономическое развитие территории поручено автономному сообществу, но с необходимостью следования общим направлениям национальной экономической политики.

В-четвертых, регионы должны быть обеспечены определенной частью налоговых поступлений. Это могут быть как региональные налоги, так и отчисления от феде­ральных налогов (региональные доли в налоговых поступлениях или региональные ставки налогов, действующие вместе с общефедеральными ставками). В некоторых странах региональные доходы закреплены на уровне конституции. Так, Индия и Па­кистан имеют подробные списки налогов, которые соответствуют тому или иному уровню компетенции. Конституция довольно точно определяет доходы штатов в Венесуэле (при этом само установление и сбор основных налогов относятся к феде­ральной компетенции). В случае с Мексикой конституция устанавливает налоги, со­бираемые федерацией, но обязательно предполагает их раздел между центром и

²² В более либеральных странах центр оставляет за собой некоторые специфические отрасли, нуждающиеся в более жестком государственном регулировании. Например, это алкоголь и азартные игры (пример Швейцарии).

¶ Глава 3 Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

штатами. Аналогично в Микронезии часть налогов устанавливает федерация, но более половины поступлений от этих налогов обязательно зачисляется в бюджеты штатов.

Во многих случаях регионы имеют право на проведение своей налоговой политики, как с помощью введения льгот, так и с правом введения собственных налогов и (или) налоговых ставок. В Канаде провинции могут вводить налоги для своих нужд. Установлением ставок налогообложения занимаются австралийские штаты и т.п.

Таким образом, можно выделить основные модели разграничения полномо­чий в налоговой сфере:

• регионы получают определенную автономию в области налоговой поли­тики, это позволяет им устанавливать собственные налоги или использовать собст­венные налоговые ставки для налогов общенационального уровня;

t регионы получают гарантии отчислений от тех или иных налогов в соот­ветствии с определенными центром нормативами (регулироваться могут ставки налогов, идущих в тот или иной бюджет, и доли, в соответствии с которыми нало­говые поступления делятся между бюджетами).

Заметим, что более широкие возможности для введения собственного на­логового режима позволяют регионам повышать свою инвестиционную привле­кательность.

В-пятых, при наличии совместной компетенции многие экономические вопросы попадают именно в эту переходную зону. Это логичнее, поскольку экономику не­возможно жестко поделить между центром и регионами, но сложнее для исполне­ния. Примечательно, что в Германии все хозяйственное право находится в совме­стной компетенции. Бразилия делит законодательство в сфере экономики между федеральной и совместной компетенцией: в последнюю попадают налоговое, фи­нансовое и экономическое законодательство (хотя многие страны, в частности со­седняя Венесуэла, предпочитают оставлять эти сферы за центром).

Помещение экономики в совместную компетенцию позволяет регулировать текущий баланс отношений между центром и регионами, перераспределять ресурс­ную базу между уровнями власти и в то же время является неизбежно конфликто-генным фактором.

3.3.4