 |
Особая процедура рассмотрения частных биллей, финансовых биллей
|
|
|
|
И поправок к Конституции
Парламентская практика Индии содержит целый ряд положений, определяющих особый порядок рассмотрения частных биллей, вносимых отдельными депутатами. Эти билли, согласно правилам процедуры, вносятся в особо установленные для этого дни. Обычно внесению частных биллей посвящается половина заседания палаты в пятницу.
При подготовке законопроекта депутат поддерживает тесный контакт с секретариатом соответствующей палаты. В секретариате частный билль тщательно изучается, и именно там ему придается установленная форма. Вместе с текстом законопроекта депутат должен представить заявление о целях и принципах билля. Если такое заявление составлено небрежно, неполно или если нет рекомендации либо санкции президента, требуемой по конституции для внесения или рассмотрения билля, то заявление о внесении билля может быть отклонено. Такое заявление, поданное депутатом, отклоняется также в том случае, если к биллю не приложен меморандум, в котором должны быть изложены его финансовые последствия, а также последствия, касающиеся делегированного законодательства.
Наряду с вышеизложенными основаниями для отклонения билля он может быть отвергнут также под предлогом признания дефектным. Следует отметить, однако, что после отклонения заявления о целях и причинах билля спикер может принять его вторично после того, как такое заявление будет пересмотрено депутатом и исправлено.
Таким образом, как секретариат палаты, так и спикер имеют целый ряд возможностей отклонить частный билль по различным основаниям и тем самым воспрепятствовать депутату осуществить законодательную инициативу (С. 47-48).
В день рассмотрения частных биллей устанавливается порядок, в соответствии с которым эти билли ставятся на обсуждение в зависимости от их важности. В первую очередь рассматриваются те частные билля, в отношении которых было представлено разрешение на их внесение. 3атем следуют билли, возвращенные президентом вместе с его поправками, согласно ст. 111 конституции, билли, принятые Наводной палатой и возвращенные Советом штатов с поправками; билли принятые Советом штатов и переданные в Народную палату; билли, в отношении которых внесено предложение о принятии их к рассмотрению; билли, по которым представлены доклады отборочного или объединенного комитетов; билли, опубликованные для выяснения общественного мнения; внесенные билли, в отношении которых никаких других предложений не было принято. В последнюю очередь рассматриваются все те билли, которые не подпадают под одну из перечисленных категорий.
|
|
|
Частные билли обычно рассматриваются комитетом по частным биллям и резолюциям, изучающим частные билли с точки зрения возможного изменения ими конституции, до того,.как разрешение на внесение такого билля было включено в повестку дня палаты. Этот комитет изучает все частные билли после того, как они внесены в палату, но до рассмотрения их палатой. Комитет классифицирует частные билли по роду и важности и делит их на две категории. В категорию «А» включаются наиболее важные билли, подлежащие рассмотрению в первую очередь. Все другие частные билли включаются в категорию «В».
Комитет по частным биллям и резолюциям рекомендует палате срок, потребный для обсуждения такого билля. Комитет рассматривает также те частные билли, которые встретили в палате возражения на том основании, что они касаются вопросов, не входящих в компетенцию палаты.
Доклад комитета по частным биллям и резолюциям представляется палате, а копии его распространяются среди депутатов. В день, посвященный рассмотрению частных биллей, вносится предложение о том, что палата согласна с докладом комитета (С. 48-49). Такое предложение может быть обсуждено, но для этого отводится не более 30 минут. Предложение об одобрении доклада комитета в случае его принятия означает, что доклад принимается либо с поправками, либо без поправок. Палата может отклонить доклад комитета, а также возвратить ему доклад для переработки. В случае принятия доклада палата утверждает предложенную комитетом классификацию частных биллей, а также время, необходимое для их рассмотрения. Вся дальнейшая процедура прохождения частных биллей осуществляется в соответствии с теми правилами, которые определяют порядок рассмотрения и принятия правительственных законопроектов.
|
|
|
Правила процедуры парламента Индии, а также Конституция и конституционные соглашения устанавливают особый порядок принятия финансовых биллей.
Согласно основному закону ни один налог не может быть введен помимо парламента и ни один расход не может быть произведен из консолидированного фонда Индии иначе как на основании принятого парламентом акта об ассигнованиях.
Работы по биллю об ассигнованиях очень суммарны. Спикер предоставляет главным партиям оппозиции право выдвинуть по одному вопросу для обсуждения в заранее установленное время. Моррис-Джонс по этому поводу замечает: «Дебаты по биллю об ассигнованиях стали короткой и хорошо организованной дискуссией, продолжающейся около трех-четырех часов».
Каждый год, обычно в феврале, правительство вносит в парламент проект бюджета, содержащий роспись расходов и доходов. Доклад о бюджете делает министр финансов, и спустя несколько дней открывается общая дискуссия. Вслед за этим ставятся на голосование отдельные требования о субсидиях. Дело заключается в том, что весь бюджет Индии распадается на целый ряд статей, представляющих собой требования субсидий на те или иные нужды. Каждое из таких требований формулируется министерством или департаментом правительства Индии.
Когда палата одобрила все требования о субсидиях, ей представляется билль об ассигнованиях, по принятии которого правительство получает право производить расходы из консолидированного фонда Индии. Конституция постановляет, что расходы, произведенные правительством из консолидированного фонда Индии, не представляются парламенту (С. 49-50) для утверждения, но парламент может обсуждать эти расходы.
|
|
|
После утверждения ассигнований палата, как говорят в Индии, «готова узнать о размере бюджета», для которого должны быть предусмотрены соответствующие фонды. На этой стадии в палату вносится финансовый билль, который принимается согласно той же процедуре, что и другие билли, с той лишь разницей, что спикер заранее устанавливает время, в течение которого такой финансовый билль должен быть принят. По принятии финансового билля правительство получает право на введение предусмотренных в нем налогов и т. д., из которых складывается бюджет. С принятием финансового билля парламент завершает свои финансовые дела. Следует особо подчеркнуть то, что все финансовые законопроекты вносятся исключительно правительством, парламент же фактически только объективирует эти финансовые предложения правительства в виде нормативных актов, обладающих высшей юридической силой.
Вся процедура принятия, как общего, так и железнодорожного бюджета строго регламентирована. Время для обсуждения и принятия составных частей бюджетов распределяется обычно следующим образом (С. 50).
| Наименование бюджета и его составных частей | Время прохождения | |
| В Народной палате | В Совете Штатов | |
| 1. ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНЫЙ БЮДЖЕТ | ||
| a) общая дискуссия | 3 дня | 2 дня |
| b) требование субсидий | 3 дня | - |
| c) билль об ассигнованиях | Около 2-х часов | - |
| 2. ОБЩИЙ БЮДЖЕТ | ||
| a) общая дискуссия | 4 дня | 3 дня |
| b) требование субсидий c) билль об ассигнованиях d) финансовый билль | 15 дней 1 день 4 дня | - 1 день 1 день |
Поправки и дополнения к конституции Индии проходят ту же самую процедуру, что и обычные законопроекты. Поправка к конституции обычно формулируется в виде отдельного законопроекта, который по принятии его парламентом становится актом, имеющим собственное название, но при этом в скобках указывается, что этот акт является поправкой к конституции. Если для принятия обычного закона требуется абсолютное большинство членов обеих палат парламента, присутствующих и участвующих в голосовании, то для принятия поправки к конституции» необходимо одобрение соответствующего законопроекта квалифицированным большинством в две трети голосов в обеих палатах. В том случае, если поправка к конституции сопряжена с внесением изменений в ст. ст. 54, 55, 73, 162, 241 конституции или в главу IV части V, в главу V части VI, в главу 1 части XI, либо если такая поправка вносит изменения в VII приложение к конституции, касается представительства штатов в парламенте или затрагивает вопрос о самом порядке изменения Конституции, то такая поправка должна быть обязательно ратифицирована законодательными собраниями большинства штатов.
|
|
|
Парламентские комитеты
'В любом буржуазном парламенте значительная, а иногда и большая часть законодательной работы осуществляется не в палатах, a в комитетах, учреждаемых палатами как раздельно, так и совместно. Учредители индийской Конституции и парламентских регламентов не пошли по линии копирования уже существующих комитетских систем. Они отказались от американского образца с его непомерным засилием комитетов в законодательном процессе. Что касается английской комитетской системы, то и она не была принята за образец. Во всяком случае, индийский парламент не знает института «комитетов всей палаты», существующего в Великобритании (комитет путей и средств; и комитет по ассигнованиям).
Индийская парламентская практика пошла по линии (ограничения дебатов, а не расширения сферы деятельности Комитетов. Собственно, в этом случае ставится та же, что и в других странах, цель—упростить законодательную процедуру посредством строгого контроля и регулирования порядка прохождения билля. Однако эта цель в Индии достигается иными средствами, чем в США, Великобритании и ряде других стран (С. 51-52).
До принятия конституции 1950 г. в Законодательном собрании Индии существовали постоянные совещательные комитеты, которые создавались согласно номенклатуре министерств и фактически их обслуживали. В настоящее время действует новая система комитетов, которые учреждаются правилами процедуры (№ 236—285), разработанными после вступления в силу Конституции. Действующие комитеты либо избираются Народной палатой, либо назначаются спикером. Председатель комитета назначается спикером из числа членов комитета. Повседневная деятельность комитетов обслуживается секретариатом парламента. На основании сложившегося конституционного соглашения комитеты действуют всегда негласно.
|
|
|
Член парламента д-р Ланка Сундарам подчеркивает: «Работа членов палаты в комитетах почти всегда конфиденциальна и даже секретна—это общепризнанное парламентское соглашение, которое таковым и останется».
Многочисленные комитеты Народной палаты как постоянные, так и временные, можно подразделить на три большие группы.
К первой группе относятся комитеты общего характера, занимающиеся преимущественно организационными вопросами, а также вопросами, касающимися полномочий палаты. В эту группу входят следующие комитеты: комитет правил, комитет привилегий, комитет по отсутствующим депутатам, совещательный комитет по вопросам парламентской процедуры и комитет по правительственным заверениям. Деятельность некоторых из этих комитетов рассматривалась в предшествующих параграфах. Функции комитета по правительственным заверениям будут рассмотрены в дальнейшем.
Вторую группу составляют законодательные комитеты. В их число входят отборочные комитеты, назначаемые для рассмотрения биллей, комитеты по петициям, комитет по частным биллям и резолюциям и комитет по вопросам подчиненного законодательства.
Комитет по частным биллям я резолюциям был создан в конце 1953 г. Он назначается спикером сроком на один год из числа членов Народной палаты. В состав этого комитета входит не более 15 депутатов и его заседания считаются правомочными, если на них присутствуют не менее 5 членов комитета (С. 52-53). Председатель комитета назначается спикером из числа его членов. Если в состав комитета назначен заместитель спикера, то он автоматически становится его председателем (подробнее см. § 2).
Комитет по вопросам подчиненного законодательства впервые был создан спикером 1 декабря 1953 г. Он состоит из 10—15 членов, назначаемых спикером. Председатель его также назначается спикером.
Комитет по вопросам подчиненного законодательства может создавать подкомитеты с такими же правами, какими обладает он сам. Основная задача этого комитета — контроль над делегированным законодательством, то есть за нормотворческой деятельностью, осуществляемой правительством по уполномочию парламента. В правилах процедуры (№ 215—226) сказано, что комитет по вопросам подчиненного законодательства должен докладывать палате о том, «осуществляются ли делегированные парламентом полномочия строго в рамках статута, делегировавшего такие полномочия».
Контроль над делегированным законодательством в Индии осуществляется выборочно, так как парламент не имеет физической возможности осуществить контроль над многочисленными «министерскими приказами». По общему правилу делегированное законодательство должно быть «положено на стол» в парламенте. Иногда это требование содержится в самом «родительском акте», то есть в парламентском статуте, уполномочивающем правительственный орган издавать нормативные акты в порядке «детализации и конкретизации» парламентского закона. Некоторые правительственные приказы «кладутся на стол» после вступления их в силу, другие, напротив, вступают в законодательную силу только после того, как были «положены на стол» в течение установленного времени. Единообразия в этом вопросе нет.
Правила процедуры Народной палаты содержат два основных положения. Правило № 71 говорит о том, что «билль, содержащий положения, касающиеся делегации законодательной власти, должен сопровождаться меморандумом, объясняющим такие положения, устанавливающим пределы их осуществления, а также заявляющим, носят ли они обычный или исключительный характер».
Правило № 222 содержит положение о том, что все изданные по делегации парламента акты (regulation, rule, subrule, by-law и т. д., для них принято в Индии общее название—приказы), которые должны быть «положены на стол» в палате, подлежат опубликованию в «The Gazette of India» сразу после промульгации (С. 53-54). Это осуществляется согласно таким правилам, которые спикер может предписать по Конституции совместно с лидером Народной палаты.
Комитет по вопросам подчиненного, законодательства изучает все приказы и рассматривает следующие вопросы.
1. Соответствует ли приказ общим целям того акта, на основании которого он был издан.
2. Не содержит ли приказ вопросов, которые, по мнению комитета, должны быть урегулированы актом парламента.
3. Не предусматривает ли приказ введение налогов.
4. Не препятствует ли приказ прямо или косвенно осуществлению правосудия.
5. Не дает ли он обратной силы каким-либо положениям парламентского акта, на основании которого он издан, если» сам акт не предусматривает такого права.
6. Не предусматривает ли приказ расходов из консолидированного фонда или публичных доходов.
7. Не предусматривает ли приказ необычного или неожиданного использования полномочий, установленных тем актом, на основании которого он издан.
8. Не содержит ли приказ необоснованного отказа от публикации или от необходимости «положить приказ на стол» в палате.
9. Не требует ли сам приказ разъяснения его смысла по причинам, относящимся к форме или содержанию.
Все эти девять пунктов представляют собой перечень оснований для отмены приказа. Комитет изучает делегированное законодательство под этим углом зрения и о результатах своей работы докладывает палате. Первый доклад комитета был опубликован в марте 1954 г. и «обнаружил крайне неудовлетворительное положение».
С, 1952 по 1954 г. только один билль, содержащий предложение о делегированном законодательстве, сопровождался соответствующим меморандумов, причем сам меморандум был признан неудачным. Комитет обнаружил чрезвычайную пестроту и путаницу в делегированном законодательстве.
В своих последующих докладах комитет высказал ряд предложений по упорядочению делегированного законодательства и контролю над ним, но и в настоящее время положение в этой области не является удовлетворительным. Правительственное законодательство мало чем отличается от парламентского по своей юридической силе, и Индия в этом отношении не представляет исключения — такова повсеместная практика в буржуазных странах (С. 54).
В третью группу входят финансовые комитеты. К их числу относятся два комитета — комитет публичных отчетов и комитет бюджетных предположений, играющие важную роль в парламентской жизни Индии.
Комитет публичных отчетов был создан в начале первой сессии парламента первого созыва, то есть в мае 1952 г. Первоначально он состоял из 15 членов, избираемых Народной палатой по пропорциональной системе представительства посредством единого передающегося голоса.
С мая 1954 г. Совет штатов получил право посылать 7 своих членов в комитет публичных отчетов для сотрудничества, но эти 7 депутатов верхней палаты не являются членами названного комитета.
Большинство мест в этом комитете, как и в остальных, принадлежит Конгрессу, но представлены и другие партии. Так, например, в комитете первого состава было 10 конгрессистов, 3 независимых, 1 коммунист и 1 социалист.
Комитет публичных отчетов начинает работать по получении отчетных докладов от контролера и генерального аудитор (это одна и та же должность), что обычно происходит летом. Изучив доклады, комитет составляет программу своей работы на целый год. В ходе работы комитет может требовать от правительственных ведомств различные материалы, выслушивать сообщения представителей министерств и департаментов. На заседаниях комитета, носящих частный характер, в присутствии контролера и генерального аудитора разгораются жаркие дискуссии парламентариев с представителями правительства. Комитет обычно критикует правительство за его финансовую политику. Моррис-Джонс пишет: «Комитет публичных отчетов, конечно, сознает, что он является сторожевым псом парламента и защитником народа от чиновничьего нерадения и коррупции».
Практика показывает, что правительственным чиновникам зачастую приходится выслушивать резкую критику и обоснованные обвинения.
Комитет публичных отчетов часто создает подкомитеты по отдельным вопросам. Так, например, подкомитет по строительству плотины в Хиракуде не только заседал 102 часа, но и выезжал на место строительства для изучения вопроса (С. 55-56). Обычно таких подкомитетов бывает несколько, в зависимости от объема работы.
Результатом работы комитета являются доклады, составляемые в форме рекомендаций парламенту. Эти доклады носят информационно-критический характер и фактически адресуются соответствующим министерствам и департаментам.
Комитет публичных отчетов—это орган, критикующий финансовую деятельность правительства. Такая критика обычно бывает неопровержимой, и правительству зачастую приходится соглашаться с рекомендациями этого комитета. Но на этом дело и кончается. Поскольку законодательная инициатива по финансовым вопросам целиком и полностью находится в руках правительства, постольку все рекомендации комитета носят характер благих пожеланий, а сам он играет роль чисто совещательного органа, который может критиковать и ругать правительство, но последнее имеет возможность оставлять эту критику без последствий.
Комитет бюджетных предположений состоит из 25 членов, избираемых Народной палатой по пропорциональной системе представительства посредством единого передаваемого голоса. В нем обычно представлены все крупнейшие партии, но большинство в комитете у Конгресса. Избирается этот комитет сроком на один год, в июне месяце. Однако практика пошла по линии переизбирания одних и тех же лиц, так что состав его мало изменяется. Председатель комитета назначается спикером. Если в состав комитета входит заместитель спикера, то он и становится его председателем.
Компетенция комитета бюджетных предположений определяется весьма суммарно правилами процедуры Народной палаты (правило № 198 с 14-ю подпунктами). Многие вопросы процедурного характера регулируются обыкновения-ми, установленными самим комитетом. «Назначение комитета,—пишет М. П. Шарма,—тщательное изучение действительных расходов каждого министерства и разработка предложений по экономии средств».
Комитет бюджетных предположений проверяет, согласно принимаемому им ежегодному плану, работу отдельных министерств с точки зрения целесообразности расходования ими бюджетных ассигнований. Для этой цели он имеет право затребовать нужную информацию, вызвать чиновников для дачи показаний, провести обследование. Целью деятельности комитета является также улучшение административного аппарата, сокращение управленческих расходов (С. 56-57). В случае необходимости учреждаются подкомитеты для рассмотрения отдельных вопросов.
Результатом работы комитета бюджетных предположений являются доклады. Проекты их сначала направляются соответствующему министерству для уточнения, а также для того, чтобы министерство знало, что оно может ожидать в парламенте после представления туда окончательного текста доклада.
В докладах комитета содержатся рекомендации по улучшению работы соответствующих министерств и по упорядочению расходования ими бюджетных средств. Все эти рекомендации носят необязательный характер.
Комитет бюджетных предположений работает в тесном контакте с комитетом публичных отчетов. Влияние обоих комитетов зависит от авторитета заседающих в них депутатов. Наибольшая ценность работы комитетов усматривается в том, что они являются своеобразными школами для подготовки государственных деятелей, а их доклады, как пишут некоторые авторы, носят воспитательный характер. Это замечание, безусловно, проливает некоторый свет на подлинную роль обоих финансовых комитетов.
Наряду с названными комитетами есть еще другие, малозначительные — совместный комитет по вопросам жалования и содержания членов парламента, комитет библиотеки парламента, парламентский комитет для определения индуистских эквивалентов в парламентских, правовых и административных вопросах и т. д.
Что касается комитетской системы Совета штатов, то она построена на тех же принципах, но значительно проще, так как сама верхняя палата более малочисленна и пассивна.
|
|
|
