Правовое положение палат в законодательном процессе. Вступление закона в силу

Законодательный процесс в буржуазно-демократических странах, если отвлечься от некоторых второстепенных деталей и особенностей, складывается из процедуры прохождения законопроекта в обеих палатах парламента, последующего утверждения законопроекта главой государства и опубликования. Характер законодательного процесса зависит, прежде всего, от правового положения палат, то есть от тех полномочий, которые определяют роль палат при решении судьбы законопроекта. Поскольку законопроект рассматривается и предварительно одобряется каждой из палат в отдельности, то весьма важно установить, какими правами обладает каждая из палат парламента в отношении решения, принятого другой палатой (С. 57-58). В зависимости от правового положения палат в законодательном процессе буржуазный парламенты можно подразделить на две группы.

Первую группу составляют такие буржуазные парламенты, палаты которых пользуются одинаковыми правами в законодательном процессе. Это означает, что для принятия законопроекта необходимо согласие обеих палат. В этих парламентах (США, Италия) ни одна из палат не может преодолеть решение другой палаты. Если законопроект одобрен нижней палатой, а верхняя палата его отклонила, то судьба законопроекта решена — он отвергнут. В случае же расхождения мнений относительно деталей вопрос обычно решается согласительным комитетом, учреждаемым на паритетных началах, решение которого затем утверждается палатами. Такая конструкция парламентов наименее демократична, так как она дает определенные преимущества верхним палатам, которые обычно либо комплектуются более реакционным путем, либо никогда целиком не обновляются и действуют непрерывно, либо являются более узкими по своему составу. Однако существует положение, что в парламентах данной группы, как правило, верхние палаты лишены законодательной инициативы по финансовым вопросам.

Ко второй группе относятся такие парламенты, верхние палаты которых пользуются меньшими правами в законодательном процессе, чем нижние. Подобное неравноправие находит свое выражение, прежде всего, в том, что в случае отклонения или изменения верхней палатой законопроекта, одобренного нижней палатой, последняя имеет возможность тем или иным путем отклонить решение верхней палаты и окончательно одобрить спорный законопроект в том виде, который для нее (нижней палаты) желателен. К этой группе относятся большинство парламентов буржуазных стран, в том числе и индийский.

Согласно конституции Индий финансовые билли могут вноситься только в Народную палату. Это означает, что нижняя палата индийского парламента обладает исключительным правом рассмотрения законопроектов по всем без исключения финансовым вопросам. Принятый Народной палатой финансовый билль направляется в Совет штатов, который должен в течение 14 дней возвратить его со своими рекомендациями. Если в течение этого периода финансовый билль не будет возвращен в Народную палату с рекомендациями Совета штатов, то он считается одобренным обеими палатами в той форме, в какой он был принят Народной палатой (С. 58-59).

Рекомендации Совета штатов в отношении финансовых биллей носят чисто факультативный характер. Народная палата может принять их все или часть из них либо отвергнуть целиком. Окончательное решение принимает только Народная палата, и финансовый билль утверждается только в том виде, который приемлем для Народной палаты. Таким образом, Совет штатов фактически лишен каких бы то ни было возможностей оказать влияние на финансовое законодательство. Единственно, что он может сделать — это задержать вступление в силу финансового билля на 14 дней.

Нефинансовые билли могут быть внесены в любую из палат парламента. Принятый одной из палат билль (в дальнейшем под словом «билль» подразумевается только нефинансовый билль) направляется в другую палату, где проходит ту же самую процедуру. Если другая палата принимает билль без каких бы то ни было дополнений и изменений, то он считается одобренным обеими палатами и немедленно передается президенту для получения его согласия.

В том случае, если принятый одной из палат билль отвергается другой палатой целиком, действует процедура преодоления разногласий между палатами, установленная ст. 108 конституции.

Принятый одной из палат билль может встретить в другой палате отдельные возражения и замечания. Если палата, в которую билль был внесен, принимает его с поправками и дополнениями, сделанными в другой палате, то билль считается принятым обеими палатами и направляется президенту. В случае отклонения поправок к биллю, внесенных другой палатой, обе палаты пытаются добиться соглашения путем переговоров. Если соглашение не достигнуто, противоречия между палатами разрешаются согласно положениям ст. 108 конституции.

Наконец, палата, получившая билль, может вообще оставить его без внимания, положить под сукно и не возвращать его в ту палату, которая данный билль первоначально одоб­рила. В этом случае также применяется процедура, предусмотренная ст. 108 конституции.

Итак, в том случае, когда принятый одной из палат билль будет целиком отвергнут другой палатой, либо палаты не придут к соглашению в отношении поправок, либо билль пробудет в другой палате более 6 месяцев без рассмотрения, применяется следующая процедура, предусмотренная частью второй п. 1 ст. 108 Конституции: «Президент может, если билль не отпал по причине роспуска Народной палаты, объявить палатам либо посланием, если они заседают, либо публичным заявлением, если они не заседают, о своем намерении призвать их встретиться на совместном заседании с целью обсуждения и принятия такого билля» (С. 59-60).

На совместном заседании обеих палат, которое проводится согласно правилам процедуры Народной палаты и под председательством спикера Народной палаты, принимается окончательное решение о спорном билле. При этом следует иметь в виду, что голосование на совместном заседании производится не раздельно, по палатам, а среди отдельных депутатов, вне зависимости от того, к какой палате они принадлежат. Подобная процедура дает преимущество Народной палате, которая по своему составу более чем вдвое превосходит Совет штатов. На практике эта процедура ни разу не применялась.

Таким образом, Совет штатов не пользуется равными правами с Народной палатой даже в отношении обычных, нефинансовых биллей. Любое возражение Совета штатов может быть преодолено Народной палатой на совместном заседании. Практически Совет штатов может только задержать более чем на полгода вступление в силу любого нефинансового билля, одобренного Народной палатой. Несомненно, что подобное право Совета штатов само по себе достаточно весомо, чтобы оказать значительное влияние на решение Народной палаты. Угроза длительной отсрочки окончательного принятия билля может, конечно, в определенных случаях заставить Народную палату пойти на уступки Совету штатов. Но нельзя забывать и того, что Народная палата может нейтрализовать возражения Совета штатов, признав любой спорный билль финансовым, что коренным образом изменяет процедуру его принятия. Практика показала, что Совет штатов крайне редко вносит поправки к биллям. Следующая таблица, построенная на данных парламента первого созыва, дает об этом достаточное представление (см. таблицу на стр. 61).

Таким образом, за 5 лет Совет штатов принял три поправки. Вряд ли после этого можно говорить о том, что при настоящем составе парламента, где ИНК имеет абсолютное большинство, Совет штатов должен играть роль тормоза. Необходимости в этом нет.

Все принятые парламентом нефинансовые билли подписываются спикером и направляются президенту.

Если президент возвращает парламенту билль с требованием пересмотреть его весь или частично или если он требует внесения поправок в такой билль, то палаты пересматривают его (С. 60-61). В том случае, если билль принят вновь с поправками, предложенными президентом или без них, то такой билль направляется главе государства, который не может уже отказать в своей санкции. Таким образом, президент Индийской Республики имеет право отлагательного вето в отношении всех нефинансовых биллей. Поскольку практически все полномочия президента осуществляются кабинетом, а не им самим, право вето может быть применено только по указанию правительства. Такой случай был. Президент однажды применил право вето, но сделал это по «совету» министерства юстиции, а поводом для опротестования явилась чисто техническая причина.

Принятый парламентом и санкционированный президентом нефинансовый билль публикуется в официальном вестнике и вступает в законную силу. Финансовые билли приобретают силу закона тотчас по принятии их Народной палатой (С. 61).