 |
Эволюция финансовых отношений в сфере культуры
|
|
|
|
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
1. ФИНАНСОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ
1.1 Эволюция финансовых отношений в сфере культуры
1.2 Государственные расходы, порядок и формы финансирования культурной деятельности
1.3 Бюджетное и проектное финансирование, федеральные и региональные целевые программы учреждений культуры
2. ОСОБЕННОСТИ ФИНАНСИРОВАНИЯ ТЕАТРОВ
2.1 Театр как учреждение культуры, показатели деятельности
2.2 Особенности финансирования театров
ЗАДАНИЕ 2. ВАРИАНТ6
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Список используемой литературы
ВВЕДЕНИЕ
Финансовые отношения государства со сферой культуры в целом и организациями культуры складывались десятилетиями. Характер этих отношений в различные периоды отечественной истории во многом определялся их встроенностью в функционирующую систему экономических отношений в государственном секторе экономики. С момента формирования этого сектора все входящие в его состав хозяйствующие субъекты оказались разделенными на две группы. Первую составили организации, полностью или частично покрывающие свои расходы на выпуск продукции и реализацию услуг за счет доходов от собственной производственной деятельности, вторую - организации, полностью или частично компенсирующие указанные расходы за счет государственных средств, выделяемых им из бюджетов различных уровней. За первыми экономическая наука закрепила статус предприятия с различными модификациями, за вторыми - учреждения, также с различными модификациями.
Теоретики плановой экономики внесли свои уточнения в эту группировку, введя в отечественный научный оборот по отношению к предприятиям понятие хозяйственного расчета.
|
|
|
Таким образом, в структуру государственного сектора экономики включались три группы организаций: хозрасчетные предприятия, предприятия на неполном хозяйственном расчете, учреждения.
В системе культуры в первую группу вошли цирки, эстрадные организации и коллективы, киностудии, кинотеатры, конторы кинопроката, издательства, производственные предприятия, выпускающие продукцию для отрасли и др. Ко второй группе предприятий были отнесены театры, концертные организации и коллективы, получившие статус «театрально-зрелищных предприятий», а также парки культуры и отдыха, городские сады и зоопарки, производственно-хозяйственная деятельность которых была организована на началах неполного хозяйственного расчета. Группу учреждений составили библиотеки, музеи, все виды клубных учреждений, методических центров и отраслевых учебных заведений.
Актуальность исследования – современная сфера культуры является индустрией с многомиллионными рабочими местами, она выходит за пределы той или иной страны на глобальные рынки через сети обмена информацией, развития коммуникаций, теле-, медиа-, кинопроизводства. Тенденция совмещения производства сочетается с усилением конкуренции, общественный сектор культуры тесно взаимодействует с бизнесом в интересах достижения социокультурных целей государства.
Таким образом, цель данной работы - рассмотреть особенности бюджетного финансирования театров, как учреждений культуры. В соответствии с целью исследования были сформулированы задачи:
- рассмотреть финансовые отношения в сфере культуры и финансировании театров;
- рассмотреть особенности бюджетного и проектного финансирования театров, состав и структуру расходов бюджетов различных уровней на социально-культурные мероприятия;
- изучить особенности финансирования муниципальных театров.
Объект исследования – театр, как учреждение культуры. Предмет исследования – процесс бюджетного финансирования культуры.
|
|
|
Теоретической основой данной работы стали труды отечественных ученых-экономистов проф. Г.Б.Поляка, М.В.Романовского и др.
Информационной базой работы учебные пособия и учебники по бюджетной системе РФ и экономике культуры, муниципальному управлению и финансам, монографии и научные статьи в периодических изданиях.
При написании работы использовались Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, Федеральные Законы, инструктивно-методический материал, а также данные годовых отчетов и статистические данные по Российской Федерации и Брянской области.
ФИНАНСОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ
Эволюция финансовых отношений в сфере культуры
До начала 1960-х гг. в структуру государственного сектора экономики включались три группы организаций: хозрасчетные предприятия, предприятия на неполном хозяйственном расчете, учреждения. Эволюция системы хозяйствования в каждой из этих групп носила вялотекущий поверхностный характер. Хозяйственная реформа 1965 г. была направлена на усиление стимулирующего воздействия прибыли для развития производства. Ее значительная часть направлялась на нормирование фондов материального стимулирования коллективов, предприятий и на развитие собственного производства. В равной степени эта реформа затронула и хозрасчетные организации культуры.
Финансовые отношения с государством учреждений, входящих в сферу культуры, существенно не отличались от отношений, установленных для учреждений других отраслей социальной сферы. Лишенные хозяйственной самостоятельности учреждения культуры, находящиеся на бюджетном содержании, полностью зависели от государственных разнарядок. Необходимые финансовые ресурсы выделялись им из бюджета по смете, постатейно утверждаемой и постоянно контролируемой органами управления культурой и финансовыми органами. Библиотекам, клубам, музеям диктовались кроме художественных принципов все параметры экономической жизни, они должны были существовать в жестких границах сметы, тратить средства исключительно по регламенту. Возможность получения учреждениями дополнительных внебюджетных доходов была сведена к минимуму и исчерпывалась поступлениями от реализации билетов на платные мероприятия музеев и клубных учреждений. Расходовать полученные средства учреждения могли только на те цели, которые были предусмотрены в утверждаемой финансовыми органами смете специальных средств. Такая система финансирования функционировала в практически неизменном виде до 1989 г.
|
|
|
Более сложно складывались финансовые отношения государства с организациями культуры, осуществляющими свою производственную деятельность на началах неполного хозяйственного расчета. Финансирование этих организаций из бюджета в течение десятилетий рассматривалось не как необходимое условие их жизнедеятельности, а как нагрузка на бюджет, следствие неудовлетворительной работы коллективов и их руководителей. Наиболее остро в решениях правительства критиковалась деятельность театров, концертных организаций и коллективов, не покрывающих свои расходы доходами от продажи билетов. В целях иллюстрации приведем примеры из послевоенной практики.
Позиция государства в отношении финансирования искусства была сформулирована в известном постановлении Совета Министров СССР №537 от 4 марта 1948 г. «О сокращении государственной дотации театрам и мерах по улучшению их финансовой деятельности». Совет Министров СССР, отмечалось в постановлении, считает порочной практику, укоренившуюся в театрах, когда основным источником финансирования их деятельности стали не доходы, получаемые от продажи билетов, а дотация театрам из государственного бюджета. В целях ликвидации иждивенческой практики в работе театров Совет Министров постановил снять с 15 марта 1948 г. с государственной дотации и перевести на полную самоокупаемость 646 театров союзного, республиканского и местного подчинения. Одним росчерком пера большинство театров страны были лишены государственной поддержки. И последствия не заставили себя ждать. Страна вышла из Великой Отечественной войны, сохранив 766 театральных коллективов из 908 довоенных, а в 1950 г. их осталось 545, в 1960 г. - 502, в 1963 г. - 482[1]. Миллионы граждан страны на долгие годы были лишены права на доступ к театральному искусству.
|
|
|
Аналогичный подход к финансированию искусства был еще раз продемонстрирован почти четверть века спустя в известной записке министра финансов СССР в правительство и вновь повторен в 1982 г. Обращаясь в Совет Министров СССР, Министерство финансов СССР письмом от 20.12.82 г. просило поручить Министерству культуры СССР и Советам Министров союзных республик разработать мероприятия по упорядочению деятельности театрально-зрелищных предприятий, усилению режима экономии в расходовании государственных средств на эти цели с тем, чтобы в ближайшие 2-3 года ликвидировать убыточность театрально-зрелищных предприятий и концертных организаций. И хотя то предложение не было принято, дотация творческим коллективам была в очередной раз сокращена. Придавая государственной поддержке театрально-зрелищных предприятий и отдельных видов культурно-просветительных учреждений исключительно финансовый смысл, государство вместе с тем не наделило их экономическими инструментами для повышения заинтересованности самих творческих коллективов в результатах своего труда[2].
Первые шаги в этом направлении были предприняты лишь после осуществленной в стране хозяйственной реформы 1965 г. и распространения в 1969-1971 гг., на государственные театрально-зрелищные предприятия, парки культуры и отдыха, городские сады и зоопарки основных положений «О социалистическом государственном производственном предприятии». Существенно расширив права этих предприятий в области планирования, финансов, труда и заработной платы, капитального строительства и капитального ремонта, государство в этих документах сохранило без изменений характер их финансовых отношений с бюджетом. Вопрос о социальной сути финансирования культуры остался вне зоны внимания государственных органов. Объем дотации еще долгие годы зависел не только от экономической конъюнктуры в стране, но и от субъективной позиции руководителей экономических ведомств. Что же касается финансирования каждого конкретного коллектива, то тут безраздельно господствовал принцип планирования от «достигнутого уровня».
Порочность этого метода планирования общеизвестна. Его применение не способствует формированию материальных стимулов для экономного расходования средств на производственные нужды, наращивания доходов от реализации продукции и услуг и повышения рентабельности производства. Более того, такая практика бюджетного планирования порождает иждивенческие настроения у слабых, незначимых в творческом отношении коллективов. Нередко дотация этим коллективам увеличивалась за счет соответствующего ее сокращения тем, кто напряженным трудом добивался высоких художественных результатов и финансового успеха.
|
|
|
Отметим, однако, что при всех недостатках действующей в те годы системы финансирования организаций культуры, состоящих на неполном хозяйственном расчете, было у нее одно неоспоримое преимущество. Ассигнования на покрытие превышения расходов этих организаций над доходами (убытка) выделялись им из бюджета (дотация) одной строкой и использовались организацией по своему усмотрению.
Поиск научно-обоснованных принципов планирования дотации начался в 1970-е гг. Его инициаторами стали Министерство культуры и Всероссийское театральное общество (ВТО). Созданный научный коллектив тщательно изучил отечественную практику бюджетного планирования и существующий зарубежный опыт. Результаты анализа продемонстрировали отсутствие как общего теоретического решения, так и экономически обоснованного практического подхода к модернизации системы финансирования культуры в рамках централизованного планирования. Разработанные новые идеи и предложения с порога отвергались финансовыми органами. И лишь тогда, когда кризис этой системы достиг своего апогея, появилась возможность изменения финансовых отношений в сфере культуры.
Реальное начало этому было положено в двухлетнем эксперименте по совершенствованию управления и повышению эффективности деятельности театров, проведенном в стране в соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 8 июля 1986 г. Проверенные в ходе эксперимента подходы получили дальнейшее развитие при подготовке в конце 1980-х гг. перевода сферы культуры на новые условия хозяйствования[3].
Формирование новых условий хозяйствования шло параллельно в Комиссии по совершенствованию хозяйственного механизма при Совете Министров СССР для всей непроизводственной сферы, а в аппарате министерств культуры Союза ССР и Российской Федерации - для сферы культуры. К этой работе были привлечены научные учреждения отрасли, специалисты органов культуры, практические работники театров, концертных организаций, учреждений культуры. В ходе дискуссии большинство специалистов склонялось к тому, что в условиях новой системы хозяйствования необходимо прежде всего решить вопрос о расширении прав организаций культуры. Их нормальная деятельность может быть хорошо организована лишь в том случае, если эти организации получат всю полноту прав и ответственности за решение производственных и социальных задач, включая выполнение своих обязательств перед государством. В результате прошедших обсуждений был сформулирован и другой важный вывод: признано недопустимым при внедрении нового хозяйственного механизма снижение величины бюджетной поддержки организаций культуры путем ее замещения доходами от увеличения платных услуг населению.
В итоге в основу формирования новых условий хозяйствования в сфере культуры были положены следующие принципы:
- развитие самостоятельности коллективов в решении основных вопросов производственной деятельности и социального развития;
- установление тесной зависимости материального и морального стимулирования коллективов, размеров фондов производственного и социального развития организаций и оплаты труда каждого работника от конечных результатов, качества и эффективности труда;
- изменение системы бюджетного финансирования организаций, переход от выделения средств на их содержание к финансированию деятельности по долговременным стабильным нормативам, без регламентации по отдельным статьям расходов;
- сочетание бюджетного финансирования деятельности организаций с развитием платных услуг населению, выполнением работ по договорам с другими предприятиями;
- широкое использование различных форм хозяйствования, а также распространение гибких форм организации, оплаты и режимов труда[4].
Основным источником финансирования организаций культуры - было сказано в отраслевых положениях служат средства государственного бюджета, выделяемые по стабильным нормативам на пятилетний период. Именно так, по сути, впервые, была предпринята попытка отказа от волюнтаристского подхода к определению размера бюджетных средств, выделяемых на культуру, и его замены нормативным методом текущего финансирования организаций культуры. При этом проблема определения самих нормативов в новых условиях хозяйствования фактически не рассматривалась и стала предметом дальнейших дискуссий.
Вторая идея по изменению принципов финансирования касалась характера и размера бюджетных средств, получаемых каждой организацией. Отныне бюджетные ассигнования должны были выделяться организациям не на покрытие разницы между их расходами и доходами, а направляться в доходы организаций и вместе с доходами от платных форм культурной деятельности и другими поступлениями составлять общий объем их финансовых ресурсов. В результате организации культуры перестали считаться финансово-убыточными, а бюджетные средства приобрели социальный смысл.
Третья идея, зафиксированная при разработке новых условий хозяйствования, касалась права организаций культуры вступать в договорные отношения с предприятиями и учреждениями любых организационно-правовых форм и получать доходы от неосновной деятельности. Пока еще с некоторой осторожностью, но здесь уже открывался путь для поиска иных, внебюджетных источников финансирования организаций культуры. Средства, полученные из данных источников, не должны были уменьшать ассигнования из бюджета.
По поручению правительства. Комиссия по совершенствованию хозяйственного механизма при Совете Министров СССР 22 ноября 1988 г. одобрила перевод на новые условия хозяйствования театров страны, 6 декабря 1988 г.- концертных организаций, а 25 мая 1989г. - культурно-просветительных учреждений. На этом этапе эволюции финансовых отношений, подчеркнем это еще раз, изменился характер бюджетного финансирования сферы культуры. Оно потеряло характер узкофинансового инструмента и приобрело социальный смысл. С переходом отрасли на новую систему хозяйствования наступил короткий по времени, но плодотворный по содержанию новый этап финансовых взаимоотношений сферы культуры и государства. В связи с происходившей в конце 1980-х - начале 1990-х гг. ломкой политических, экономических и социальных устоев общества государство не сразу обратилось к проблемам культуры[5].
Но уже 31 мая 1991 г. правительство РСФСР приняло постановление, которым утвердило «Положение о театре в РСФСР» и «Положение о принципах государственного финансирования государственных и муниципальных театров в РСФСР». В этих положениях правительство суверенной России подтвердило, что театры обладают всеми правами, обеспечивающими свободу творческой деятельности, пользуются независимостью в выборе художественных направлений, репертуара, самостоятельно формируют свою экономическую программу, определяют порядок реализации билетов, других услуг и продукции, устанавливают на них цены. «Положением о театре в РСФСР» было установлено :право каждого театра покрывать свои расходы не только за счет бюджетных средств и сборов от продажи билетов, но и за счет поступлений по договорам за проведение работ и оказание услуг юридическим лицам, добровольных взносов, даров и субсидий, процентов от вкладов в банки, других поступлений. При этом было признано, что бюджетное финансирование государственных и муниципальных театров является одним из важнейших социально-экономических обязательств государства как гаранта развития театрального искусства.
Принятые нормативные документы имели принципиальное значение не только для театра. Выступая гарантом развития театрального искусства, государство тем самым подтвердило свою ответственность и за развитие других видов искусства и сферы культуры в целом. Экономические аспекты правоотношений государства с организациями культуры и искусства заняли значительное место в принятом Верховным Советом РСФСР в октябре 1992 г. законе «Основы законодательства Российской Федерации о культуре». Им посвящен VIII раздел закона «Экономическое регулирование в области культуры». Включенные в этот раздел статьи регулируют условия и порядок создания, реорганизации и ликвидации организаций культуры, права и обязанности учредителя (учредителей), вопросы собственности и приватизации в области культуры, финансирования культуры и культурной деятельности, формирования и использования финансовых ресурсов организаций культуры, организацию предпринимательской и внешнеэкономической деятельности в области культуры, вопросы цен и ценообразования, трудовых отношений и принципов оплаты труда работников культуры, а также их социальной защиты[6].
С принятием этого акта многие правовые нормы, на основе которых была сформирована система хозяйствования в области культуры в 1988-1989 гг., получили законодательное подтверждение. Главные среди них - узаконивание самостоятельности организаций культуры в осуществлении своей творческой, производственной, экономической деятельности, социального развития коллектива в пределах имеющихся творческих и хозяйственных ресурсов и задач, предусмотренных уставом, а также обязанность органов власти всех уровней и учредителей некоммерческих организаций культуры финансировать культурную деятельность по установленным нормативам.
Хозяйственная самостоятельность организаций культуры, их широкие права в области определения направлений деятельности и финансирования получили подтверждение в утвержденном постановлением правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. «Положении об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства»[7]. В третьем разделе этого положения, распространившего свое действие на организации культуры, находящиеся в федеральной собственности, обозначены финансовые обязательства государства по отношению к организациям культуры. В статье 21 перечислены цели, на которые выделяются бюджетные ассигнования организациям культуры: оплата труда работников; содержание зданий; комплектование фондов, коллекций и т.п.; материальное обеспечение художественного воплощения творческих замыслов; оснащение организаций современными техническими средствами и оборудованием; проведение капитального ремонта; реставрация памятников; другие затраты, связанные с основной деятельностью организации культуры.
Кроме того, в Положении подчеркнуто, что поступление средств из внебюджетных источников не является основанием для уменьшения размеров бюджетных ассигнований организации культуры. Вышедшее в 1995 г. Положение было, как показывает анализ последующих законодательных актов, последним из серии документов, отстаивающих экономические права организаций культуры. Реализация нормативных правовых актов и решений, принятых в 1988-1995 гг., закрепила отношение государства к финансированию культуры как к его важнейшей социальной функции, позволила существенно повысить качество работы, заинтересовать работников в результатах своего труда, улучшить в рамках возможного их финансовое положение, привлечь дополнительные финансовые ресурсы и тем самым повысить выживаемость культуры в трудный период 90-х гг.
Становилась реальностью многоканальная система финансирования культурной деятельности. Начало возрождаться загубленное за годы советской власти меценатство. С появлением законов, регулирующих правоотношения в сфере культуры, завершился второй этап эволюции финансовых отношений в этой сфере.
В ноябре 1994 г. были приняты первая часть Гражданского кодекса Российской Федерации, а в июле 1998 г. Бюджетный кодекс Российской Федерации, определившие начало третьего этапа. К сожалению, в них не нашлось места правовым нормам, регулирующим деятельность государственных и муниципальных организаций культуры, находившихся ранее на неполном хозяйственном расчете, все они были отнесены к бюджетным учреждениям, лишенным права вести самостоятельную хозяйственную деятельность, наращивать за счет нее внебюджетные доходы, материально стимулировать своих работников. В результате многие организации культуры, прошедшие сложный путь переустройства менеджмента, самостоятельного управления своим экономическим развитием, оказались отброшенными в прошлое и вновь попали в тиски директивной экономики.
Теперь в соответствии с Бюджетным кодексом доходы государственного и муниципального учреждения включаются в доходы соответствующих бюджетов. Практическая реализация данных положений лишает большинство организаций культуры заинтересованности в выявлении всех источников финансирования. Использование бюджетных средств должно происходить лишь в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов. По окончании финансового года неизрасходованные средства изымаются из оперативного управления учреждения.
Бюджетный кодекс закрепил принцип казначейского исполнения бюджетов и описал механизм его действия. С зачислением всех доходов на единый лицевой счет казначейства и финансированием всех расходов с него регламентируется вся цепочка прохождения бюджетных средств. Это позволяет органам казначейства осуществлять непрерывный контроль за исполнением бюджета. На органы казначейства также возлагается управление счетами бюджетов и бюджетными средствами, осуществление платежей за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Такой механизм движения бюджетных средств не учитывает специфику деятельности театров и концертных организаций, парков, других организаций культуры, имеющих доходы от основной деятельности, существенно замедляет финансовые операции, не позволяет оперативно решать возникающие проблемы.
Право самостоятельного распоряжения своими финансовыми ресурсами, которое было закреплено российским законодательством за учреждениями культуры в течение предшествующего десятилетия, сужается новыми положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Для любой организации культуры творческие планы имеют приоритетное значение, и финансовая сторона вопроса не должна им препятствовать. Лишая эти организации самостоятельности в распоряжении заработанными средствами, новые положения могут отрицательно повлиять на творческие процессы.
Данное в кодексе определение бюджетного учреждения как «организации, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов, утвержденной вышестоящим органом с учетом исполнения такой сметы за отчетный период», исключает возможность определения объема их финансирования на основе установленных этим органом заданий на предоставление государственных или муниципальных услуг и норматива затрат на единицу этих услуг. В результате традиционная система сметного финансирования остается господствующей, хотя и является малоэффективной, не связанной с результатами деятельности учреждений.
Практика применения Бюджетного кодекса выявила и другие его изъяны, среди них - несовершенство бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета, неупорядоченность процедур составления и рассмотрения бюджета, межбюджетных отношений, ограниченность сферы применения программно-целевых методов планирования, нечеткость установленного нормативно-правовыми актами правительства Российской Федерации порядка разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ. Меры по преодолению этих и других изъянов в бюджетном законодательстве, повышению результативности бюджетных расходов, оптимизации управления бюджетными средствами начали приниматься правительством Российской Федерации уже спустя полтора года после вступления в силу Бюджетного кодекса.
Первым таким шагом стало принятие 15 августа 2001 г. Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 г.[8] и уточненной редакции этой программы в феврале 2004 г. [9]Затем в 2004 г. правительством были одобрены принципы реструктуризации бюджетного сектора в 2003-2004 гг. и на период до 2006 г., а в мае 2004 г. принята Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. [10]Реализация мер, предусмотренных в этих нормативных правовых актах, составит содержание четвертого этапа эволюции финансовых отношений в бюджетной сфере в целом и в области культуры в частности.
|
|
|
