 |
Государственные расходы, порядок и формы финансирования культурной деятельности
|
|
|
|
Государственная поддержка в виде прямого финансирования производства и потребления продуктов культуры (и/или в виде соответствующих налоговых льгот) осуществляется только для тех из них, которые относятся к социальным, смешанным и смешанным коммунальным культурным благам. Данные бюджетной статистики приведены в табл. 1.
Таблица 1 - Доля ассигнований из бюджета в общей сумме доходов[11]
|
| Ассигнования из бюджета, в % к величине доходов | ||||
| 1998 | 2001 | 2004 | |||
| Учреждения культуры | |||||
| Библиотеки | 94,4 | 93,8 | 95,0 | ||
| Дома культуры и клубы | 87,6 | 88,0 | 89,2 | ||
| Музеи | 71,1 | 73,8 | 71,3 | ||
| Парки культуры и отдыха | 40,7 | 37,6 | 40,9 | ||
| Всего | 83,7 | 83,2 | 84,2 | ||
| Учреждения исполнительских искусств | |||||
| Филармонии и самостоятельные музыкальные коллективы | 60,1 | 64,9 | 70,2 | ||
| Театры | 66,4 | 60,9 | 65,0 | ||
| Всего | 66,1 | 61,8 | 66,2 | ||
Данные, приведенные в этой таблице, свидетельствуют о том, что объем государственной поддержки организаций культуры больше там, где выше социальная полезность. Услуги библиотек, например, обеспечиваются финансированием из бюджета в пределах 95%, сельских клубов и домов культуры - в пределах 90%, филармоний, театров и музеев - в пределах 70%, а парков культуры и отдыха, где превалирует развлекательная деятельность, - в пределах 40%[12].
Руководствуясь Конституцией Российской Федерации и признавая основополагающую роль культуры в развитии и самореализации личности, гуманизации общества и сохранении национальной самобытности народов, закон РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», принятый в 1992 г., установил, что государственное финансирование является основой государственных гарантий сохранения и развития культуры, реализации конституционных прав граждан в области культуры. Обязанность государства путем прямого финансирования и проведения соответствующей налоговой политики поддерживать развитие библиотечного дела, хранение и использование музейных предметов и музейных коллекций, входящих в состав музейного фонда РФ, обеспечивать сохранение, популяризацию и государственную охрану объектов культурного наследия. Финансовым источником выполнения этих обязательств являются федеральный, региональные (субъектов РФ) и местные (муниципальных образований) бюджеты, последние составляют в совокупности консолидированный бюджет субъектов РФ, а совместно с федеральным бюджетом — консолидированный бюджет страны.
|
|
|
Социальная направленность консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации очевидна. Непосредственно на социально-культурные мероприятия в субъектах РФ расходуется около 40%, а с учетом целевых бюджетных фондов, также направляемых в основном на социальные нужды, более 50% всех денежных ресурсов. Расходуя на поддержку отдельных отраслей экономики - промышленности, транспорта, сельского и жилищно-коммунального хозяйства еще более одной трети имеющихся средств, региональные и муниципальные органы власти также способствуют положительному решению многих социальных проблем.
Иной характер носит федеральный бюджет. В качестве приоритетных направлений выделяют: государственное управление, правоохранительная деятельность, обеспечение госбезопасности и национальная оборона. На это уходит треть всех ресурсов. Еще треть направляется на обслуживание государственного долга и выполнение перераспределительной функции - финансовую помощь бюджетам других уровней. Эти затраты существенно сокращают возможности федерального бюджета расходовать средства на социально-культурные мероприятия и поддержку отдельных отраслей экономики. Затраты бюджета на социально-культурные мероприятия включают расходы на образование, культуру, средства массовой информации, здравоохранение и физическую культуру, социальное обеспечение и социальную помощью. Уровень и динамика этих расходов являются наиболее емкой характеристикой любой экономической системы, социальной политики государства. При положительной динамике такую политику можно признать социально ориентированной, направленной на повышение уровня и качества жизни граждан, их нравственного и физического здоровья, высокого уровня образования и культуры, информационной осведомленности и социальной обеспеченности на всех этапах жизни. Принимаемые в РФ стратегические и среднесрочные программы социально-экономического развития страны ориентированы на достижение указанных целей. Однако на практике замедленные темпы роста национального дохода, стремление сохранить сложившиеся пропорции его распределения существенно замедляют продвижение к этим целям[13].
|
|
|
В сопоставимых ценах и условиях расходы консолидированного бюджета Российской Федерации на социально-культурные мероприятия составили в 1998 г. - 199,1 млрд. руб., в 1999 г. - 191,1 млрд. руб., в 2000 г. -199,4 млрд. руб., в 2001 г. - 225,3 млрд. руб. Расходы на культуру, искусство и кинематографию - соответственно 8,4 млрд. руб., 9,4 млрд. руб., 10,6 млрд. руб. и 12,0 млрд. руб. Пи этом накануне дефолта, в 1997г., затраты на социально-культурные мероприятия занимали 38,0% консолидированного бюджета России, в последующие годы они снижались до 34,8% в 1998 г., 30,2% - в 1999 г., 25,6% - в 2000 г. и выросли до 27,1% в 2001 г.[14]
За пять лет консолидированный бюджет России в текущих ценах увеличился в 3,8 раза, а расходы на социально-культурные мероприятия -лишь в 2,7 раза, в том числе на культуру, искусство и кинематографию - в 2,4 раза. В результате доля расходов на культуру, искусство и кинематографию в федеральном бюджете сократилась с 0,66% в 1997 г. до 0,53% в 2001 г. при нормативе затрат на эти цели, установленном «Основами законодательства Российской Федерации о культуре» в размере 2,0%. В консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации расходы на культуру, искусство и кинематографию снизились с 2,34% в 1997 г. до 1,63% в 2001 г. при норме финансирования, установленной тем же законом, в размере 6%[15].
|
|
|
Государственная поддержка культурной деятельности осуществляется из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных (муниципальных) бюджетов, исходя из тех предметов ведения и полномочий в области культуры, которые возложены на соответствующие органы власти и органы местного самоуправления Конституцией Российской федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, федеральными и региональными законодательными актами, нормативными правовыми актами органов местного, самоуправления.
Вот как, например, определены полномочия органов власти субъектов Российской Федерации в области культуры федеральным законом от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ"», которые они осуществляют самостоятельно за счет средств своего бюджета:
- охрана и сохранение объектов культурного наследия регионального значения;
- организация библиотечного обслуживания населения библиотеками субъекта Российской Федерации;
- создание и поддержка государственных музеев (за исключением федеральных);
- организация и поддержка учреждений культуры и искусства (за исключением федеральных);
- поддержка народных художественных промыслов (за исключением организаций народных художественных промыслов, перечень которых утверждается правительством Российской Федерации).
Этим же законом установлено, что часть этих государственных полномочий может быть передана органам местного самоуправления с передачей им соответствующих материальных и финансовых ресурсов.
Таким образом, объем финансирования культурной деятельности из бюджетов разного уровня связан как с необходимостью финансового обеспечения отдельных полномочий в области культуры, так и с составом и числом учреждений культуры, имущество которых находится в федеральной, региональной или муниципальной собственности. С учетом этих факторов доля федерального бюджета в расходах на культуру составляет 18-20% общих затрат государства на эти цели, доля бюджетов субъектов Российской Федерации 31-33%, местных бюджетов - 41-47%[16].
|
|
|
Формирование и исполнение бюджета культуры на всех уровнях бюджетной системы осуществляется на основе единых принципов, установленных Бюджетным кодексом РФ. Реализация этих принципов возможна лишь при условии единой для бюджетной системы группировки доходов и расходов, используемой для составления и выполнения бюджетов, названной в бюджетном законодательстве бюджетной классификацией. Состав бюджетной классификации изложен в Бюджетном кодексе и подробно расшифрован в ФЗ «О бюджетной классификации РФ». Группировка расходов бюджетов всех уровней включает их функциональную экономическую и ведомственную классификацию.
В соответствии с бюджетной классификацией, введенной с 2005 г., расходы на культуру, кинематографию и средства массовой информации объединены в один раздел бюджета, которому установлен код 03. в качестве подразделов выделены расходы на: культуру - код 0801, кинематографию - код 0802, телевидение и радиовещание - код 0803, периодическую печать и издательство - код 0804, прикладные научные исследования в области культуры, кинематографии, средств массовой информации - код 0805, другие вопросы в области культуры, кинематографии, средств массовой информации - код 0806. Последние по времени изменения и дополнения в бюджетную классификацию были внесены в декабре 2004 г Характер и число внесенных поправок свидетельствуют, что законодатель принял новую идеологию построения экономической классификации расходов бюджета. В ней предусмотрено не только существенное сокращение групп, статей и подстатей расходов, но и иное содержание четырех групп, одиннадцати статей и девятнадцати подстатей расходов.
При планировании расходов бюджета, смет доходов и расходов учреждений культуры и соответственно отчетов об их исполнении используются не все элементы классификации, а только те из них, которые связаны с особенностями сферы культуры, кинематографии и средств массовой информации.
Предоставление бюджетных средств на финансирование культурной деятельности может осуществляться в форме ассигнований на содержание бюджетных учреждений, выделения средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным и муниципальным контрактам, а также в форме субвенций и субсидий. В форме государственного или муниципального контракта, т.е. договора, заключаемого органами государственной власти, органами местного самоуправления, другими уполномоченными ими органами и организациями, а также бюджетными учреждениями, осуществляется финансирование мероприятий, предусмотренных:
|
|
|
- в федеральных и региональных целевых программах в области культуры;
- в планах централизованных мероприятий федеральных, региональных и муниципальных органов культуры на: создание и постановку произведений театрального, музыкального искусства, киноискусства, заказ произведений изобразительного искусства и выставочную деятельность, проведение фестивалей, конкурсов, смотров, организацию гастролей театральных и концертных коллективов и другие цели, учтенные в бюджете.
В форме субвенций, т. е. бюджетных средств, предоставляемых на безвозмездной и безвозвратной основе для осуществления определенных целевых расходов, могут финансироваться организации культуры, не являющиеся по организационно-правовому статусу учреждениями. Эти же организации могут финансироваться и в форме субсидий, т.е. бюджетных средств, выделяемых на условиях долевого финансирования целевых расходов. В сфере культуры на основе субсидий финансируются организации кинематографии и цирки, а также предоставляются гранты на реализацию конкретных проектов.
В соответствии с Бюджетным кодексом все получатели бюджетных средств, т.е. бюджетные учреждения или иные учреждения, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год, свои отношения с бюджетом осуществляют через главного распорядителя бюджетных средств. В сфере культуры на федеральном уровне в этом качестве действовали Министерство культуры Российской Федерации, другие федеральные органы, имеющие в своем ведении федеральные учреждения культуры.
В связи с осуществленной в 2004 г, административной реформой в качестве главных распорядителей бюджетных средств в сфере культуры выступают находящиеся в ведении Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, Федеральное агентство по культуре и кинематографии, Федеральное архивное агентство. Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям. В состав главных распорядителей средств федерального бюджета включаются также отдельные наиболее значимые учреждения культуры и средств массовых коммуникаций - Государственный академический Большой театр России, Государственный Эрмитаж, Госфильмофонд, ИТАР-ТАСС[17]. На региональном и муниципальном уровнях главный распорядитель бюджетных средств в сфере культуры определяется при утверждении бюджета на соответствующий год. Бюджетным кодексом предусмотрено, что главный распорядитель бюджетных средств:
- устанавливает задания по предоставлению государственных и муниципальных услуг для подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат;
- утверждает сметы подведомственных бюджетных учреждений;
- составляет бюджетную роспись, устанавливающую распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета;
- осуществляет контроль получателей бюджетных средств в части целевого использования средств бюджета и своевременного их возврата, выполнения заданий по предоставлению государственных и муниципальных услуг;
- представляет сводный отчет об исполнении бюджета по выделенным средствам, сводную смету доходов и расходов, а также отчет о выполнении заданий по предоставлению государственных и муниципальных услуг.
Права и обязанности получателей бюджетных средств также установлены Бюджетным кодексом. В частности, они обязаны своевременно подавать заявки и иные документы на получение бюджетных средств, эффективно их расходовать по целевому назначению, своевременно представлять отчет об итогах своей финансовой деятельности. Получатели бюджетных средств имеют право принимать денежные обязательства по осуществлению расходов и платежей и оформлять соответствующие документы в пределах утвержденной сметы доходов и расходов и доведенных до них лимитов бюджетных обязательств.
|
|
|
