 |
Совершенствование механизмов формирования и реализации государственного заказа
|
|
|
|
Одним из условий повышения эффективности процессов формирования государственного заказа выступает совершенствование требований к содержанию прогноза поставок товаров, работ и услуг для государственных нужд, нормам и правилам его использования, увязка прогноза с последующими решениями государственных заказчиков о составлении планов обеспечения государственных нужд.
В последние десятилетия в практику государственного управления ведущих зарубежных стран все активнее проникают методы стратегического управления и планирования, ранее считавшиеся исключительно рыночными, коммерческими. Пик инициатив по внедрению рыночных механизмов в государственное управление пришелся на США, Великобританию и ряд стран Западной Европы в конце 1970-х - середине 1990-х гг. и получил название нового государственного менеджмента. В настоящее время, несмотря на критику нового государственного менеджмента со стороны экспертов в области государственного управления и ряд объективных недостатков этого направления, связанных с недостаточным учетом специфики государственного управления при внедрении в него рыночных механизмов, сама по себе целесообразность внедрения в практику государственного управления отдельных методов стратегического управления и планирования, используемых в коммерческом секторе, большинством экспертов не оспаривается.
При формировании государственного заказа на разработку технологий и инновационных продуктов, имеющих перспективы коммерческого освоения, целесообразно учитывать опыт коммерческих фирм в области продвижения технологий на рынок. Существуют две основные стратегии продвижения технологий на рынок - technology push и market pull. Первая подразумевает, что технология уже разработана и разработчик или технологический менеджер занимается ее активным продвижением с формулированием предложения участникам рынка. Вторая стратегия заключается в том, что рынок сам формирует перечень технологий, которые необходимы для разрешения той или иной, как правило, уже оцененной и точно сформулированной проблемы.
|
|
|
В общем случае говорить о преимуществе той или иной стратегии не приходится, поскольку выбор ее осуществляется в каждом конкретном случае исходя из конкретных обстоятельств. Во многих случаях наиболее эффективной является комбинированная стратегия - разработка технологии с учетом потребностей рынка с ее последующим активным продвижением.
Для разработки востребованной технологии и ее успешного продвижения на рынок необходимо составить полный список потенциальных рынков с учетом их географии, продолжительности существования, перспектив роста. Аналогичный анализ необходим и при разработке новых продуктов. Для этого при формировании государственных нужд и государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию целесообразно привлекать бизнес, обладающий специфическими знаниями и компетенциями.
Не менее важна правильная оценка позиции бизнеса в отношении готовности финансировать те или иные исследования и разработки, в том числе самостоятельно или совместно с государством. Неадекватная оценка позиции бизнеса приводит к недофинансированию исследований и разработок по одним направлениям из-за недостатка внебюджетного финансирования и дублированию усилий государства и бизнеса в других областях, а также замещению расходов бизнеса государственными расходами.
Окончательное формирование государственного заказа (конкретизация предмета заказа, подготовка проекта государственного контракта), а также размещение государственного заказа должно осуществляться конкретным государственным заказчиком с учетом единой закупочной политики, определяемой специализированной структурой по государственным закупкам и при взаимодействии с ней, а в отдельных случаях (при размещении особо крупных заказов) - при непосредственном участии последней. Необходимо совершенствование правовой и методической базы процедур окончательного формирования и размещения государственного заказа.
|
|
|
В настоящее время на государственного заказчика законодательно возлагается обязанность расчета и указания в приглашении к участию в конкурсе и конкурсной документации начальной (максимальной) цены контракта. Однако данная норма не соответствует ни основным принципам эффективного прокьюремента, ни практике ведущих зарубежных стран.
При планировании и формировании бюджета государственному заказчику необходимо иметь представление об уровне цен на продукцию (товары, работы, услуги), которые он собирается заказывать. Поэтому при формировании заказов на стандартные товары, работы и услуги, для которых существует функционирующий рынок, бюджет заказов должен определяться с учетом данных по конъюнктуре рынка и опыту размещения государственных заказов в предыдущие периоды в соответствии с методическими указаниями специализированной структуры по государственным закупкам.
Представляется целесообразным регламентировать следующие ключевые аспекты реализации государственных заказов:
особенности финансирования заказа в зависимости от предмета заказа, типа контракта и иных значимых факторов;
взаимодействие заказчика с поставщиками, исполнителями, подрядчиками в плановом порядке или по инициативе одной из сторон;
последствия недобросовестного поведения поставщика, исполнителя, подрядчика в ходе реализации заказа;
причины, механизмы и последствия одностороннего расторжения контракта заказчиком по причинам, не связанным с недобросовестным поведением поставщика, исполнителя, подрядчика, и их права в данной ситуации.
Целесообразно регламентировать механизмы взаимодействия заказчика с поставщиком, исполнителем, подрядчиком по поводу:
|
|
|
получения поставщиком, исполнителем, подрядчиком дополнительной информации, необходимой для реализации заказа, включая доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, и иным конфиденциальным сведениям;
возможности изменения требований к предмету заказа с соответствующей корректировкой цены и сроков исполнения государственного контракта;
получения разрешения на смену соисполнителя или субподрядчика;
возникновения непредвиденных ситуаций, повлиявших или способных повлиять на фактические затраты поставщика, исполнителя, подрядчика и цену государственного контракта.
Необходимо регламентировать плановые и внеплановые процедуры контроля со стороны заказчика за деятельностью поставщика, исполнителя, подрядчика, связанной с реализацией заказа, в том числе за целевым расходованием бюджетных средств.
Целесообразно регламентировать механизмы доступа поставщика, исполнителя, подрядчика к сведениям, составляющим государственную тайну, и иным конфиденциальным сведениям, если эти сведения необходимы для реализации заказа, а также разработать порядок работы с указанными сведениями и ответственность за их разглашение.
Указанные аспекты должны найти отражение в тексте государственного контракта.
Зарубежный опыт позволяет говорить о том, что на рынке государственных заказов должна существовать особая система ценообразования и стимулирования, предполагающая развитую дифференцированную типологию контрактов на различные группы товаров, работ и услуг. Однако единая нормативная модель государственного контракта, предусмотренная действующим законодательством, допускает установление только фиксированной (твердой) цены контракта вне зависимости от особенностей предмета государственного заказа. Целесообразно предусмотреть возможность использования различных типов государственных контрактов, которые заказчику предписано или позволено заключать в зависимости от предмета и способа размещения заказа, организационно-правовой формы поставщика, исполнителя, подрядчика.
|
|
|
Предлагаемая участником торгов цена контракта является одним из критериев оценки и сопоставления заявок и выбора победителя торгов, вследствие чего предпочтительно использование контрактов с фиксированной ценой, однако в отдельных случаях необходимо предусмотреть право заказчика заключать контракты с ценой, подлежащей корректировке.
В зависимости от особенностей предмета заказа и возможности точно спрогнозировать фактические затраты поставщика, исполнителя, подрядчика предлагается использовать следующие типы контрактов по их цене:
с фиксированной ценой;
ценой, подлежащей корректировке:
−по фактическим затратам поставщика, исполнителя, подрядчика;
−при изменении требований к предмету заказа.
Корректировка цены государственного контракта по фактическим затратам поставщика, исполнителя, подрядчика представляет собой возможность изменения окончательной цены контракта в ходе его реализации и возможна при возникновении непредвиденных ситуаций, которые ни заказчик, ни поставщик, исполнитель, подрядчик объективно не имели возможности предусмотреть, а при реализации долгосрочных контрактов - при изменении рыночной конъюнктуры.
Корректировка цены государственного контракта при изменении требований к предмету заказа возможна в том случае, если в ходе выполнения заказа выяснилось, что поставщик, исполнитель, подрядчик способен предложить заказчику итоговый результат с характеристиками, лучшими, чем это предусматривалось при заключении контракта, но для этого требуется увеличение цены контракта и продление сроков его реализации. Если изменение требований к предмету заказа действительно целесообразно, то заказчик должен иметь право изменить эти требования, продлить сроки реализации заказа и соответственно скорректировать цену контракта.
При корректировке цены контракта по фактическим затратам поставщика, исполнителя, подрядчика возможны варианты разделения дополнительных расходов между государством и исполнителем (поставщиком, подрядчиком) - возникшие дополнительные расходы покрываются:
полностью заказчиком;
заказчиком и исполнителем в определенной, заранее оговоренной пропорции;
заказчиком в пределах фиксированной, заранее оговоренной суммы (государство устанавливает потолок покрытия фактических расходов исполнителя).
Выбор того или иного варианта распределения дополнительных расходов между заказчиком и исполнителем должен осуществляться с учетом организационно-правовой формы исполнителя, формы собственности (частная, государственная, смешанная), основной цели деятельности (является ли организация коммерческой или бесприбыльной) и иных значимых факторов.
|
|
|
Несмотря на то что получение научно-технической и инновационной продукции с заранее заданными характеристиками носит вероятностный характер, тем не менее сложившийся в развитых странах подход к оценке результативности работ по контракту (outcome-based performance contracting) все же предполагает включение в текст контракта целевых показателей, после чего фактические результаты работы сравниваются с этими показателями. При этом целевые показатели, включенные в условия контракта, должны быть совместимы с показателями мониторинга результативности соответствующей федеральной целевой программы.
В некоторых случаях целевые показатели устанавливаются заказчиком в ходе предварительных переговоров (консультаций) с потенциальными поставщиками, исполнителями, подрядчиками в результате первого этапа двухэтапного конкурса либо по результатам конкурса.
Для стимулирования эффективной работы исполнителя целесообразно включать в условия государственного контракта различные сочетания поощрений (стимулов) и санкций (штрафов), в том числе поощрение за выполнение или перевыполнение поставленных задач и сокращение платежей за невыполнение поставленных задач.
Реализация сформулированных предложений требует кардинального изменения законодательства о размещении заказов и создания института федерального контрактного права в качестве самостоятельного раздела хозяйственного права, включающего диверсифицированную систему государственных контрактов, регламентирующих финансово-экономические условия их заключения и обеспечения, механизмы администрирования и контроля.
Развитие федерального контрактного права должно базироваться на многообразии форм контрактов и формировании четко регламентируемого и одновременно достаточно гибкого механизма контрактных отношений, позволяющего государственным заказчикам осуществлять эффективное администрирование реализации государственных заказов.
Заключение
Анализируя вышесказанное, приходим к выводу, что несмотря на ряд предпринятых и планируемых позитивных мер в части совершенствования нормативного правого обеспечения государственного заказа в целом, эффективность правовой базы в этой области остается недостаточно высокой.
Дальнейшее совершенствование нормативного правового обеспечения в области государственного заказа должно предусматривать: усиление ориентации на обеспечение важнейших общественных потребностей, стратегических задач развития бизнеса, приоритетных государственных интересов, решение средне- и долгосрочных задач; совершенствование механизмов, процедур и регламентов планирования, формирования, размещения, исполнения, финансирования, мониторинга и контроля, сдачи-приемки, а также использования результатов исполнения заказа государства в рамках развития федеральной контрактной системы в Российской Федерации - основного организационно-экономического механизма формирования и исполнения государственного заказа; совершенствование механизмов планирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и освоения новых технологий в общественном секторе, инфраструктурных отраслях и социальной сфере; повышение эффективности конкурсных процедур при размещении государственного заказа на выполнение НИОКР, включая совершенствование квалификационных критериев для исполнителей и детализацию процедур проведения экспертной оценки качества представляемых заявок; расширение возможностей адаптации условий государственного контракта к изменению внешних условий.
Анализ зарубежного опыта в области нормативного правового обеспечения формирования, размещения и реализации государственного позволяет прийти к выводу, что, несмотря на общие цели и принципы, в каждой стране сложилась своя собственная, имеющая отличительные черты система государственного заказа, отражающая особенности государственного устройства, уровня, приоритетов, целей и задач социально-экономического, научно-технологического и инновационного развития, специфику национального права.
Список литературы
государственный заказ закупка прогнозирование
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12. 1993. // Российская газета. 1993. 25 декабря.
. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. №51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1994. №32.
. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. №14-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. №5.
. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. №31.
. Кодекс об административных правонарушений Российской Федерации от 30 декабря 2001 года №195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. №1.
. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных служб: Федеральный закон от 21 июня 2005 года №94-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. №24.
. Иванов А.Е. Стук идет… // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2009. №16. С. 54-61
. Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.
. Рожков М.А., Балаева О.Н. Проблемы госзакупочной деятельности в России: взгляд заказчика // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2009. №18. С. 62-73
10. Рубвальтер Д.А. Формирование государственного рынка и механизмы его регулирования // Экономическая наука современной России. 2001. №1.
. Рубвальтер Д.А. О разработке федеральной контрактной системы в Российской Федерации // Власть. 2010. №4.
. Смотрицкая И., Черных С. Институт контрактных отношений на рынке государственных заказов. Публикация на Экономическом портале от 02.05.2009 (http://www.institutiones.com).
. Федорович В.А., Патрон А.П. США: государство и экономика. М.: Международные отношения, 2007.
. Федорович В.А., Патрон А.П., Заварухин В.П. США: Федеральная контрактная система: механизм регулирования государственного хозяйствования. М.: Наука, 2010.
. Хатри Г. Мониторинг результативности в общественном секторе. М.: Фонд «Институт экономики города», 2005.
|
|
|
