Совершенствование системы предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета

 

За последние годы в России произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней и, в первую очередь, форм и механизмов предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в региональные.

Принятые в 2003-2004 гг. федеральные законы об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организации местного самоуправления в Российской Федерации (в новой редакции), поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений, а также достаточно известный закон о «монетизации льгот» создали законодательную базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В результате было упорядочено бюджетное устройство субъектов Российской Федерации, разграничены полномочия между федеральными и региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления, установлены стабильные доходные источники бюджетов, определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, улучшилось качество управления финансами на региональном и местном уровнях.

Вместе с тем по мере развития финансовых взаимоотношений в Российской Федерации между органами власти всех уровней реализация сформированного бюджетного законодательства Российской Федерации требует осуществления комплекса мероприятий как в области совершенствования межбюджетных отношений, так и в области повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами. В связи с этим необходимо обеспечить методологическую и финансовую поддержку новой системы разграничения полномочий.

Проводимая реформа бюджетной системы, основные положения которой утверждены в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг., одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249, также требовала принятия мер по ее реализации не только на федеральном, но и на региональном и местном уровнях бюджетной системы

В апреле 2006 г. Правительством Российской Федерации была одобрена Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006–2008 гг., разработанная с учетом итогов реализации Программы развития бюджетного федерализма. Данная концепция направлена на достижение повышения эффективности деятельности федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления по реализации их полномочий, а также качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий. Концепция определила следующие основные задачи:

1) укрепление финансовой самостоятельности субъектов Федерации;

2) создание стимулов для увеличения поступлений доходов в региональные и местные бюджеты;

3) создание стимулов для улучшения качества управления региональными и муниципальными финансами;

4) повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов;

5) оказание методологической и консультационной помощи субъектам Федерации в целях повышения эффективности и качества управления региональными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.

В ходе проведения реформы межбюджетных отношений определена структура межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета. Были созданы пять основных фондов финансовой поддержки регионов, через которые осуществляется предоставление межбюджетных трансфертов:

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР) – для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности;

Федеральный фонд компенсаций – для финансового обеспечения федеральных полномочий, делегированных для исполнения на региональный уровень бюджетной системы;

Федеральный фонд софинансирования социальных расходов – для поддержки регионов в сфере предоставления социально значимых бюджетных услуг;

Федеральный фонд регионального развития – для предоставления финансовой помощи на развитие социальной и инженерной инфраструктуры;

Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (до 2005 г. – Фонд реформирования региональных финансов) – для стимулирования усилий региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления в области повышения качества управления региональными и муниципальными финансами.

Формирование и распределение указанных источников межбюджетных трансфертов в основном формализовано, взаимосвязано и регламентировано нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Крупнейшим каналом федеральной финансовой помощи регионам являются дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности из ФФПР. В течение нескольких лет ФФПР составлял около 14 % от общего размера налоговых доходов федерального бюджета, за исключением доходов от таможенных пошлин (см. табл. 1).

Таблица 1.

Масштабы Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в 1994-2007 гг.

годы	Объем, млрд руб. (до 1998 г. – трлн. руб.)	Доля в расходах федерального бюджета, %	Число регионов, получавших средства Фонда
1994	11,9	6,1	–
1995	23,6	8,3	78
1996	39,3	9,0	75
1997	52,9	10,0	81
1998	39,2	7,8	76
1999	33,7	5,9	76
2000	57,4	6,7	71
2001	100,3	8,4	70
2002	147,5	7,6	71
2003	173,8	7,2	71
2004	175,8	6,4	71
2005	189,9	5,4	67
2006	228,2	5,3	65
2007	260,4	4,8	69

 

Оценка бюджетной обеспеченности субъектов Федерации до и после предоставления им средств ФФПР позволяет сделать вывод о результативности применяемых процедур при сохранении заинтересованности субнациональных органов власти в принятии мер по улучшению собственного финансового положения.

Если до распределения средств Фонда доходы 10 «богатых» регионов превышали доходы 10 «бедных» регионов в 9,9 раза в 2001 г., в 7,7 раза – в 2002 г. и в 9,3 раза – в 2003 г., то после распределения средств ФФПР этот разрыв сократился до 3-5 раз. Согласно проекту федерального бюджета на 2007 г. этот разрыв будет составлять 3 раза.

Для оценки уровня бюджетной обеспеченности региона использовался относительный показатель – так называемые валовые налоговые ресурсы, что позволяло учитывать налоговые усилия региональных властей. Удельные валовые налоговые ресурсы регионов представляли собой произведение прогнозируемого на тот или иной год среднего уровня доходов субъектов Федерации на душу населения на индекс налогового потенциала данного субъекта. Кроме того, вместо фактических расходов (обоснованность которых была неизвестна) при расчете трансфертов стали использоваться индексы бюджетных расходов, характеризующие, во сколько раз больше (меньше) среднего по России уровня обходится в данном конкретном регионе производство одного и того же объема бюджетных услуг. Впервые такая комбинированная методика была применена в 2001 г. Дотации из ФФПР предоставляются тем регионам, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации. В 2001-2006 гг. этот уровень колебался в пределах от 0,591 до 0,815 от среднего для всех субъектов Федерации уровня. Перечисление дотаций осуществляется ежемесячно исходя из фактических налоговых поступлений в федеральный бюджет.

Методика оказания финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности за последние годы была неоднократно усовершенствована и, в результате, утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 г. № 670, закрепившим расчет уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации исходя из расчетов индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов. Это позволяет региональным властям прогнозировать объем своих доходов не только на ближайший бюджетный период, но и на среднесрочную перспективу. При расчете объема дотаций из федерального бюджета в 2007 г. будет использоваться обновленная методика, предусматривающая целый ряд уточнений в порядке расчета налогового потенциала, индекса бюджетных расходов регионов, а также порядке применения разных форм выравнивания.

Начиная с 2005 г. целевая составляющая ФФПР в качестве обособленной части средств, передаваемых в регионы в виде дотаций, ликвидирована. Отменено включение целевых средств, направленных на «северный завоз» и компенсацию энерготарифов, в состав ФФПР.

Предусматривается, что данный Фонд сохранит свое значение в качестве основного инструмента выравнивания бюджетной обеспеченности регионов по текущим расходам и в будущем.

В соответствии с принципами, установленными при создании Федерального фонда компенсаций, средства этого Фонда предоставляются в виде целевой финансовой помощи (субвенций) субъектам Федерации для финансирования «федеральных мандатов», обязательств (прежде всего социальных пособий и льгот), возложенных на региональные бюджеты федеральными законами. При этом перечисления из Фонда компенсаций осуществляются всем субъектам Федерации пропорционально численности соответствующих льготных категорий граждан, вне зависимости от бюджетной обеспеченности регионов и их налогового потенциала.

Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР) был создан в 2002 г. в целях поддержки приоритетных, социально значимых расходов в условиях проведения структурных реформ в регионах. Субсидии из этого Фонда распределяются между всеми регионами для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных, социально значимых расходов при соблюдении определенных условий.

В ходе обсуждения проекта бюджета на 2002 г. в Государственной Думе было принято решение направить средства из ФССР не только на предоставление субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг, но и на частичное возмещение расходов консолидированных региональных бюджетов на повышение тарифной ставки (оклада) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы.

Аналогичное распределение средств из ФССР было предусмотрено в федеральном бюджете в последующие годы. Правила предоставления субсидий на частичное возмещение расходов, связанных с предоставлением населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, были утверждены правительством. В 2004 г. средства ФССР в полном объеме направлялись на частичное возмещение расходов консолидированных региональных бюджетов, связанных с предоставлением населению субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг. В 2005 г. объем ФССР был значительно увеличен и через него стали распространяться субсидии на социальную поддержку, возникшую в результате «монетизации льгот» и разграничения полномочий между разными уровнями власти.

В целом опыт использования подхода, создающего заинтересованность субнациональных властей в осуществлении реформы жилищно-коммунального хозяйства и заключающегося в установлении зависимости между параметрами, характеризующими ход проведения реформы в регионе, и объемом предоставляемой финансовой помощи, оценивается положительно как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Еще одним каналом федеральной финансовой помощи является Федеральный фонд регионального развития, идея создания которого впервые была закреплена в Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999–2001 гг. Согласно Концепции, в рамках Фонда регионального развития осуществляется консолидация разрозненных капитальных расходов федерального бюджета в регионах, в том числе по реализации федеральных целевых программ регионального развития.

В 2002–2004 гг. произошли изменения принципов формирования Фонда регионального развития: его объем был резко увеличен (см. табл. 4), а количество федеральных целевых программ развития регионов при этом сократилось – с 30–50 программ в предыдущие годы до шести-семи в 2002–2006 гг.

Таблица 4.

Объем средств Федерального фонда регионального развития.

Объем	Всего млрд. руб.	Доля в финансовой помощи из федерального бюджета, %
2002	17,5	7,3
2003	12,8	3,7
2004	25,1	7,2
2005	2,5	0,3
2006	2,7	0,3
2007	4,2	0,4

 

Распределение средств Фонда регионального развития долгое время не имело четких методологических обоснований. Только осенью 2003 г. была одобрена Методика распределения средств на 2004 г.

Фонд реформирования региональных финансов был впервые предусмотрен в Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999–2001 гг..

Федеральное правительство определило, что субсидии из Фонда реформирования региональных финансов ежегодно предоставлялись не более чем пяти регионам, отобранным на конкурсной основе и обеспечившим реализацию двухлетней программы реформирования региональных финансов или ее первого (годичного) этапа. Направления реформирования региональных финансов включали мероприятия по совершенствованию бюджетного процесса, межбюджетных отношений, управления бюджетными расходами, тарифной и ценовой политике, управлению государственным и муниципальным долгом, управлению государственной и муниципальной собственностью, бюджетному учету, отчетности, контролю и аудиту.

К началу 2004 г. процесс функционирования Фонда реформирования региональных финансов, по сравнению с другими фондами, через которые предоставляется финансовая помощь из федерального бюджета, был наиболее детально урегулированным на нормативно-правовом уровне, а механизм конкурсного отбора регионов – получателей средств этой финансовой помощи, носящей «стимулирующий» характер, уже на первом этапе показал свою высокую эффективность.

В связи с этим на федеральном уровне было принято решение о формировании начиная с 2005 г. в составе федерального бюджета аналогичного фонда. При этом было решено увеличить количество получателей средств из него до восьми (позднее – до десяти) субъектов Федерации ежегодно, а начиная с 2006 г. предоставлять такие субсидии и муниципальным образованиям. В отличие от своего «предшественника» Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ) формируется исключительно за счет собственных средств федерального бюджета. Положение о ФРРМФ было утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 5 января 2005 г. № 2, а первый конкурс среди регионов проведен в соответствии с приказами Минфина России еще во второй половине 2004 г.

Проводимые на федеральном уровне реформы, в том числе в бюджетной сфере, также свидетельствуют о необходимости развития существующих процедур и совершенствования межбюджетных отношений, направленных на стимулирование осуществления реформ в субъектах Федерации и муниципальных образованиях.

Таким образом, сформировавшаяся в последние годы система предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета демонстрирует вполне устойчивый характер. Это, однако, не исключает процесс ее постоянного совершенствования и адаптации ко вновь возникающим задачам. Так, например, именно в форме межбюджетных трансфертов стали поступать в региональные бюджеты средства, направляемые на поддержку реализации приоритетных национальных проектов. В ближайшее время следует ожидать изменений в системе финансовых взаимоотношений федерального центра и субъектов Федерации и в связи с принятием новых поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации.

12345

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: