Поиск и отображение прикрепленных документов 3 глава

Формирование современной системы публичной власти началось в связи с принятием Конституции Российской Федерации. При этом территориальной основой новой власти стала сложившаяся в СССР система административно-территориального деления. Динамичное реформирование системы властных отношений в 90-е гг. прошлого столетия не сопровождалось пересмотром АТУ. На начальном этапе становления нового государственного устройства России этому фактору не придали должного значения.

Вместе с тем необходимость пересмотра территориальной основы публичной власти подтверждается исторической практикой, которая свидетельствует, что успешные реформы государственного устройства, как правило, сопровождались пересмотром его АТУ.

Глубокий пересмотр АТУ диктуется необходимостью оформления принципиально новых отношений в системе публичной власти, её новыми задачами и функциями, вытекающими из требований Конституции РФ.

Существенное усложнение структуры публичной власти, включающей в качестве относительно самостоятельных подсистем органы государственной власти и органы местного самоуправления, перераспределение полномочий между ними, выдвигает качественно новые требования к оптимальному административно-территориальному устройству.

Построение на основе исторически сложившейся административной структуры современной системы публичной власти (признающей многообразие форм собственности) оказалось неэффективной. Существующее АТУ не обеспечило развитие местного самоуправления, не создало условий для формирования новых отношений между органами государственной власти и местного самоуправления, с одной стороны, органами местного самоуправления и населением — с другой. А самое главное, стало тормозом в решении актуальных проблем социально-экономического развития городских и сельских поселений — основной среды жизнедеятельности граждан России.

Административно-территориальное устройство субъекта РФ, являясь территориальной основой не только для системы региональных органов государственной власти, но и для системы федеральных органов государственной власти, играет ведущую роль в формировании АТУ России.

Учитывая принципы территориальной организации местного самоуправления, установленные Законом о местном самоуправлении №131-ФЗ, следует признать, что основой будущего АТУ субъектов РФ должна стать территориальная организация местного самоуправления.

Новое АТУ должно быть таким, чтобы обеспечить возможность обоим институтам власти (государственной и местного самоуправления) самостоятельно решать вопросы, отнесённые к их компетенции, и осуществлять взаимодействие по согласованию интересов в отношении комплексного социально-экономического развития, как субъектов РФ, так и муниципальных образований.

На сегодня основная задача власти — это децентрализация управления территориальным развитием, при котором появляется реальная возможность не только распознавать актуальные местные проблемы, но и обеспечивать их своевременное решение. Именно этой логике подчинены усилия Федерального Центра по возрождению условий для повышения его эффективности.

Важнейшей целью государственной политики в области реформирования системы публичной власти является создание условий для перехода поселений на режим устойчивого развития, одним из которых должно стать формирование системы потенциально устойчивых муниципальных образований, позволяющих обеспечить полноценную жизнедеятельность населения, при условии дальнейшего позитивного развития единого социально-экономического и инженерно-планировочного комплекса.

Одной из главных задач реформирования АТУ является формирование оптимальной системы муниципальных образований.

Традиционно выделяют три основных элемента, составляющих основу местного самоуправления: территория, организационная и финансово-экономическая составляющие.

Наличие и размеры территории муниципальных образований является одним из необходимых элементов их статуса, поскольку местное самоуправление осуществляется только в его границах.

История свидетельствует, что АТУ нередко являлось актом в значительной мере произвольного вмешательства высшей государственной власти в сложившуюся систему административных образований, путём их дробления или, наоборот — объединения.

В связи с этим АТД в России исторически воспринимается в основном, как аппаратно-управленческая процедура, а система АТД трактуется как нечто надстроечное, не опирающаяся на познание всей совокупности процессов и факторов, обосновывающих выбор варианта АТД, и не учитывающая возможные позитивные и негативные последствия.

В соответствии с требованиями Федерального Закона №131-ФЗ (ст. 10 ч. 2) границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ.

Передавая эти полномочия на уровень субъекта РФ, которые прежде самостоятельно определяли критерии установления территорий муниципальных образований, Закон ограничивает их компетенцию, закрепляя подробный перечень требований к установлению и изменению границ муниципальных образований.

Впервые на федеральном уровне устанавливаются достаточно строгие критерии определения состава и границ муниципальных образований:

1. Критерий плотности населения.

Он играет большую роль в территориальной структуре муниципальной России. Распоряжением Правительства РФ №707-р от 25 мая 2004 года утверждён Перечень субъектов РФ и отдельных районов, относящихся к территориям с высокой и низкой плотностью населения. На территориях с низкой плотностью населения разрешено выделять «межселенные территории». В остальных частях РФ территория должна быть полностью разграничена между поселениями.

На территориях с высокой плотностью населения вводится ограничение, согласно которому при численности сельского населенного пункта более 3000 человек, субъект РФ обязан рассмотреть вопрос об образовании на его основе муниципального образования, а для остальных территорий с численностью населения населенного пункта более 1000 человек.

2. Критерий численности населения:

сельский населённый пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения.

3. Территория населенного пункта должна полностью входить в состав поселения.

4. Территория поселения не может входить в состав другого поселения.

5. Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района.

6. Для сельского поселения введено понятие — «административный центр сельского поселения — населённый пункт, который определён с учётом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры, и в котором в соответствии с законом субъекта РФ находится представительный орган соответствующего муниципального образования» (ч. 1 ст. 2).

7. Для «городского поселения» — понятие административный центр отсутствует.

8. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

9. При формировании территории поселений обязательным является включение в их состав земель населённых пунктов, прилегающих к ним земель общего пользования, территорий традиционного природопользования жителей поселения (ст. 11 ч.1 п. 3).

10. Кроме численности населения и категорий населённых пунктов, которые могут входить в состав поселения, закон содержит требование, определяющее размер территории сельского поселения, в состав которого входят два и более населённых пункта: «границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населённых пункта, как правило, устанавливаются с учётом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населённых пунктов, входящих в его состав…». Закон не определяет, какое расстояние следует считать пешеходной доступностью.

Однако, опираясь на исторические факты в развитии АТУ России, а именно:

- «Положение 1861 года», в котором «волость» определяется единицей сословного крестьянского управления и её размеры определяются «… наибольшее расстояние отдалённейших селений волости от средоточия управления оной полагается около 12 вёрст…». Формирование волостей по данному критерию осуществлялось до реформ 1923—1929 гг.

В годы советской власти территории сельских советов, как административно-территориальных единиц, создавались также по принципу пешеходной доступности (около 12 км до центра сельсовета). Таким образом границы территории сельских поселений ограничиваются расстоянием от населенного пункта до административного центра — около 12 км.

Этот критерий по существу означает, что все жители должны иметь реальную возможность в течение одного рабочего дня лично вступить в контакт с представителями органов местного самоуправления и получить необходимые им услуги, предоставляемые органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями.

Муниципальная власть в буквальном смысле должна быть доступна.

Критерий пешеходной доступности призван, с одной стороны, ограничить территорию поселения, с другой — обеспечить необходимые условия, при которых этот критерий, возможно, реализовать, в том числе решение вопросов местного значения органами местного самоуправления.

Слова «как правило», включенные в определение, юридически означают, что при достаточно обоснованных основаниях, в виде исключения, для отдельных населённых пунктов допускается включать в состав поселения населённые пункты, не обеспечивающие критерий по пешеходной доступности.

В соответствии с «духом» Закона не следует стремиться объединять в одно поселение населенные пункты, не имеющие социальных и экономических связей между собой.

Анализируя требования и критерии, определённые в ст. 11 Федерального Закона №131-ФЗ, можно сделать вывод, что в сфере ведения субъекта Федерации при установлении границ муниципальных образований остаётся решение таких вопросов как:

- установление территории исторически сложившихся земель населённых пунктов, прилегающих к ним земель общего пользования, территории традиционного природопользования населения поселения, рекреационных земель и земель для развития поселения;

- включение в состав городского поселения, либо в состав сельских поселений сельских населённых пунктов численностью населения менее 100 человек;

- наделение статусом поселений сельских населённых пунктов с численностью населения менее 1000 человек.

Анализ исторического развития АТУ России и положений Закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» позволяет сделать выводы:

- важнейшей целью государственной политики в области реформирования системы публичной власти является создание условий для перехода поселений на режим устойчивого развития. Новое АТУ региона должно стать одним из главных условий для формирования системы потенциально устойчивых муниципальных образований, позволяющих обеспечить полноценную жизнедеятельность населения при условии дальнейшего позитивного развития единого социально-экономического и инженерно-планировочного комплекса муниципального района;

- при формировании требований территориальной организации местного самоуправления учтён исторический положительный опыт административно-территориального устройства России:

o преемственность принципов образования низовой территориальной единицы «волости», начиная с XI века территориальной единицей сословного крестьянского управления в царской России, а в советские времена переименованной в «сельсовет», не изменив главного критерия формирования — определение границ территорий низовых единиц АТД по пешеходной доступности до места нахождения органа власти;

o учёт исторически сложившихся социально-экономических связей;

o непосредственное участие населения в управлении, а также право контроля за деятельностью власти со стороны жителей. Для того чтобы сделать этот контроль эффективным, необходимо приблизить органы местного самоуправления к населению, т.е. обеспечить доступность власти.

o «… действия властей в центре и на местах должны быть подконтрольны общественному мнению. Ибо безгласность народа открывает путь к безответственности властей» (1810 г. М.М. Сперанский);

o определение перечня вопросов местного значения поселения и муниципального района в Законе №131-ФЗ, в основном соответствует вопросам, решаемых в России на «волостном» и «земском» уровнях. (Земское самоуправление утверждалось в 1864 году для «руководства хозяйственными делами: строительства и содержания местных дорог, школ, больниц, богоделен, сбора статистических данных»);

- критерии формирования поселений, определённые Законом №131-ФЗ направлены на образование компактных, самодостаточных территорий, связанных в единую структуру, имеющую административный центр, выполняющую функции опорного центра обслуживания в местной системе расселения;

- образование поселений должно опираться на систему расселения, а не на формальную совокупность населённых пунктов, не имеющих системных связей, с учётом существующей инженерной и социальной инфраструктуры;

- новое АТУ должно быть таким, чтобы обеспечить возможность обоим институтам власти (государственной и местного самоуправления) самостоятельно решать вопросы, отнесенные к их компетенции, и осуществлять взаимодействие по согласованию интересов в отношении комплексного социально-экономического развития как субъекта РФ, так и муниципальных образований;

- в соответствии с определёнными Законом положениями (в пределах субъекта РФ) основными элементами административно-территориального устройства должны являться: городские и сельские поселения, городские округа, муниципальные районы;

- вопросы местного значения межпоселенческого характера предполагается решать системно, в том числе и градостроительными способами (строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства инженерной и социальной инфраструктур);

- учитывая важность территориальной организации местного самоуправления в будущем АТУ субъекта РФ, возрастает ответственность органов власти за установление реальных границ муниципальных образований.

Таким образом, реформа системы местного самоуправления может оказаться жизнеспособной лишь при главном условии — при эффективной защите полномочий муниципальных образований, при создании комплекса условий, обеспечивающих финансовую, имущественную, кадровую и иные основы их полноценной деятельности.

Формирование дееспособного местного самоуправления является лишь необходимым условием устойчивого социально-экономического развития городских и сельских поселений, одним из этапов реализации Закона в переходный период и не исчерпывает всех необходимых мер по переходу к устойчивому развитию поселений. Внесение изменений в налоговое и бюджетное законодательство, а также принятие многих других законов, вытекающих из требований новой редакции, необходимо рассматривать только как первый шаг по правовому обеспечению устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований.

Задачей органов всех ветвей власти является формирование оптимального административно-территориального устройства, обеспечивающего условия для повышения темпов социально-экономического развития территории.

2.2. Существующая территориальная организация местного самоуправления в границах Краснокутского муниципального района

В части 2.1 настоящей главы раскрыты цели и задачи Реформы местного самоуправления, её роль и значение для развития муниципальных образований.

Федеральный Закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Одной из основных целей данного Закона является введение унифицированной системы территориального устройства местного самоуправления.

Наличие территории и её размеры является одним из необходимых элементов статуса муниципального образования, поскольку местное самоуправление осуществляется только в его границах.

Правовую основу территориальной организации местного самоуправления на территории Краснокутского муниципального района Саратовской области составляют:

- Федеральный Закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

- Градостроительный Кодекс Российской Федерации, введённый в действие Федеральным Законом от 29 декабря 2004 года №191-ФЗ;

- Земельный Кодекс Российской Федерации, введённый в действие Федеральным Законом от 25 октября 2001 года №137-ФЗ;

- Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 марта 2004 года №707-р «Об утверждении Перечня субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой и высокой плотностью населения»;

- Закон Саратовской области от 23 декабря 2004 года №78-3СО «О муниципальных районах»;

- Закон Саратовской области от 27 декабря 2004 года №104-ЗСО «О муниципальных образованиях, входящих в состав Краснокутского муниципального района».

В целях организации местного самоуправления на территории Краснокутского района Саратовской области, руководствуясь требованиями Федерального Закона №131-ФЗ, органы государственной власти Саратовской области:

1. Законом №78-ЗСО от 23.12.2004 года:

- наделило ОМО Краснокутского района статусом муниципального района, с административным центром — г. Красный Кут;

- установило границы Краснокутского муниципального района, утверждённые Постановлением Саратовской Областной Думы от 23 июня 1999 г. №29-1029 «Об установлении границ ОМО Краснокутского района»;

2. Законом Саратовской области №104-ЗСО от 27 декабря 2004 года:

- в границах Краснокутского муниципального района образовано 13 муниципальных образований и наделило их статусом («городское поселение» — 1 МО и «сельское поселение» — 12 МО) (см. Табл. 1.2.1.);

- утвердило в виде картографического описания границы вновь образованных муниципальных образований;

- определило состав населённых пунктов, входящих в состав каждого муниципального образования и административные центры поселений.

Сведения о муниципальных образованиях, включённых в состав Краснокутского муниципального района, представлены в табл. 2.2.1.

Существующие границы муниципальных образований отражены на «Схеме существующих границ» (см. Схема планируемой территориальной организации в границах района).

 

Таблица 2.2.1.

Сведения о муниципальных образованиях, входящих в состав Краснокутского муниципального района Саратовской области (площадь территории района 293010 га)

№ п/п	Наименова-ние муниципального образования	Статус муници-пального образова-ния	Администра-тивный центр поселения	Наименова-ние населенных пунктов	Расстоя-ние до административного центра (км)	Числен-ность населе-ния, (чел.)	Пло-щадь, (га)
	муниципальное образование г. Красный Кут	городское поселение	г.Красный Кут	г. Красный Кут	центр
пос. Загородный
пос. Зоовет-техникум
Всего		-
	Верхнеерус-ланское муниципальное образование	сельское поселение	село Верхний Еруслан	с. Верхний Еруслан	центр
с. Норки
пос. Семен-ной
ж.д. р-д Хлебный
Всего		-
	Дьяковское муниципальное образование	сельское поселение	село Дьяковка	с. Дьяковка	центр
	Ждановское муниципальное образование	сельское поселение	село Ждановка	с. Ждановка	центр
с. Репное
Всего		-
	Журавлёв-ское муниципальное образование	сельское поселение	село Журавлёвка	c. Журавлёвка	центр
с. Балтийка
с. Владими-ровка
с. Ямское
Всего		-

окончание таблицы 2.2.1.

	Интернацио-нальное муници-пальное образование	сельское поселение	село Интернациональное	с. Интерна-циональное	центр
c. Ворошилово
с. Ильинка
с. Калинино
с. Комму-нист
с. Рекорд
с. Шишки
Всего		-
	Комсомоль-ское муниципальное образова-ние	сельское поселение	село Комсомольское	с. Комсо-мольское	центр
с. Солянка
ж.д. ст. Тимофеево
Всего		-
	Лавровское муници-пальное образование	сельское поселение	село Лавровка	с. Лавровка	центр
с. Горецкое
с. Пшенич-ное
Всего		-
	Лебедёв-ское муниципальное образование	сельское поселение	село Лебедёвка	с. Лебедёв-ка	центр
с. Карпёнка
с. Розовка
Всего		-
	Логинов-ское муниципальное образова-ние	сельское поселение	село Логиновка	с. Логиновка	центр
с. Дьяконов-ка
с. Констан­тиновка
с. Рудня
Всего		-
	Первомайское муниципальное образование	сельское поселение	село Первомайское	с. Первомайское	центр
с. Ахмат
Всего		-
	Усатовское муниципальное образование	сельское поселение	село Усатово	с. Усатово	центр
с. Кирово
ж.д. р-д Усатовский
Всего		-
	Чкаловское муниципальное образование	сельское поселение	село Чкалово	с. Чкалово	центр
с. Дегтя­рёвка
с. Лепёхин-ка
Всего		-

2.3. Оценка существующих границ поселений на территории Краснокутского муниципального района

Формирование территориальной организации муниципальных образований, является приоритетной задачей, способствующей обеспечению благоприятных условий для развития социально-экономических отношений на территории, самостоятельного развития муниципальных образований.

Установление реальных границ поселений, определяющих размеры территории, на которой органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия, в том числе градостроительными способами, обусловлено:

- требованием ст. 85 ч. 3 Федерального Закона №131-ФЗ «… границы муниципальных образований подлежат описанию и утверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства…», так как границы поселений утверждены Законом №104-ЗСО в виде картографического описания;

- внесением изменений в Градостроительный Кодекс, Земельный Кодекс и Федеральный Закон №131-ФЗ, после принятия Закона Саратовской области №104-ЗСО, уточняющими критерии установления границ поселений;

- возможностью подготовки предложений по формированию оптимальных границ территорий поселений, предусматривающей изменение границ муниципальных образований, в «Схеме территориального планирования муниципального района», предоставленной положениями ст. 18 ч. 4, ст. 19 п. 1 Градостроительного Кодекса РФ.

«Документы территориального планирования муниципальных образований могут являться основанием для изменения границ муниципальных образований в установленном порядке».

Оценка существующих границ поселений, утверждённых Законом Саратовской области №104-ЗСО, проведена в последовательности:

- изучение описания границ муниципальных образований на предмет соответствия текстовой и графической части;

- определение соответствия существующих границ требованиям ст. 11 Федерального Закона №131-ФЗ;

- проведение натурного обследования, существующих границ и их согласование с Главами муниципальных образований;

- изучение соответствия описаний границ поселений требованиям Постановления Правительства РФ от 7.06.2002 года № 396:

«При установлении границ муниципальных образований:

- не допускается изломанность проектируемых границ, если она не обусловлена существующими естественными или искусственными рубежами;

- проектируемые границы, как правило, совмещаются с естественными и (или) существующими рубежами (реками, ручьями, каналами, лесополосами, дорогами и другими природными и созданными трудом человека объектами)».

2.3.1. Изучение существующих границ поселений,
установленных законом №104-ЗСО

В результате изучения описания границ поселений установлено:

- «Карта «Краснокутского муниципального образования», согласованная с Главой ОМО Краснокутского района, не соответствует «Карте-схеме» поточечного отображения границ Краснокутского муниципального образования (от т. Б1 до т. В1);

- то же замечание по Лавровскому муниципальному образованию (от т. Д1 до т. Д6);

- то же замечание по Логиновскому муниципальному образованию (от т. Е2 до т. Х1);

- всего выявлено 243 замечания по несоответствию описания границ «Карте-схеме поточечного отображения границ муниципальных образований», которые приведены в табл. 2.3.1.1.

Вывод: по описанию границ поселений, утвержденному Законом достаточно сложно установить их границы, как на топографическом материале, так и на местности в связи с нечетким описанием поворотных точек границ и расхождениями в схеме и текстовой части.

Таблица 2.3.1.1.

Сведения о замечаниях по существующему описанию границ муниципальных образований

№ п/п	Наименование муниципального образования	Количество уточнений и несоответствий описания границ чертежу
	Муниципальное образование г. Красный Кут
	Верхнеерусланское муниципальное образование
	Дьяковское муниципальное образование
	Ждановское муниципальное образование
	Журавлевское муниципальное образование
	Интернациональное муниципальное образование
	Комсомольское муниципальное образование
	Лавровское муниципальное образование
	Лебедёвское муниципальное образование
	Логиновское муниципальное образование

окончание таблицы 2.3.1.1.

	Первомайское муниципальное образование
	Усатовское муниципальное образование
	Чкаловское муниципальное образование
	ВСЕГО

Основные нарушения и несоответствия описания границ чертежу

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: