Общая характеристика развития местного управления и самоуправления в России до 1775г.

Так или иначе, но самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории, и в этом мнении сходятся все отечественные исследователи, занимающиеся вопросами исторического развития местного самоуправления.

Представляется необходимым выделить две очень важные тенденции, изначально обусловившие развитие местного самоуправления на территории России. Во-первых, история развития местного самоуправления в нашем государстве со времен Киевской Руси представляет собой процесс постоянной борьбы централизации и децентрализации публичной власти. Во-вторых, развитие местного самоуправления в России происходило параллельно непосредственно в городах и сельских местностях, но его содержание было различным. Именно поэтому обоснованным считается изучение городского самоуправления и земского самоуправления.

Становление русского государства на ранних этапах было связано со своеобразным двоевластием. С одной стороны, существовала власть князя (государя), характеризовавшаяся особой военной и ритуально-клановой организацией. С другой стороны, институты общинного самоуправления, опиравшиеся на кровнородственные отношения и общинно-соседские связи.

На протяжении долгого периода князь и создаваемые им военно-административные органы существовали в системном конфликте с общинным самоуправлением. Дело в том, что общинное самоуправление являлось более демократичным, но менее эффективным, чем военно-клановая организация публичной власти, но разрастающемуся сообществу славянских племен и племенных союзов была необходима жесткая власть, способная улучшить условия жизнеобеспечения общностей. Очевидность поиска модели взаимодействия центральной княжеской власти и местной власти в городах и землях была обусловлена историческим развитием Русского государства.

Центральную власть в Киевской, Новгородской и Владимирской Руси олицетворял князь, который являлся военным правителем, осуществлял административные функции и опирался на особый вооруженный отряд — княжескую дружину. Не вдаваясь в подробности, отметим, что роль и функции как князя, так и княжеской дружины менялись не только со временем, но и были не совсем одинаковыми в разных русских землях.

Наряду с князем как олицетворением государственной власти в ранние периоды развития русского государства существовали и традиционные славянские самоуправленческие коллегиальные институты публичной власти и «народоправства» — вечевые собрания и советы старейшин ^. При этом важно понимать, что власть князя распространялась на территорию всего княжества (и в этом смысле это была власть государственная), в то время как местная власть в русских землях осуществлялась общинными органами (староста, вече и др.).

Интересна организация управления в Великом Новгороде. Территория города делилась на пять концов. Концы делились на улицы. В рамках военной организации Новгород составлял вооруженный полк — тысячу под командованием тысяцкого. Тысяча делилась на сотни: по две на каждый конец. Жители соответствующих территорий избирали улицких, кончанских старост, сотских. В качестве общегородских органов управления выступали вече, совет господ, князь, посадник, тысяцкий.

Наиболее важные вопросы городской жизни, такие, как постановление законов, призвание, изгнание князя, заключение с ним договора, избрание посадника, тысяцкого, вопросы войны и мира, мобилизация народного ополчения, обустройство территорий, решались на вече. Задачу подготовки и обеспечения выполнения решений, принятых народным вече, выполнял городской совет господ как подготовительный и распорядительный орган. В его состав входили княжеский наместник, посадник, тысяцкий, старосты, сотские, старые посадники, тысяцкие. Текущее управление осуществлялось посадником, тысяцким, князем, старостами ^.

Великий Новгород являлся центром Новгородского княжества. Несмотря на некоторые особенности городского управления в Новгороде, оно имело сходные черты и аналогичные институты в столицах (стольных городах) и других русских княжеств домосковского периода: наличие органов военно-административного управления в лице князя и дружины, вечевых органов.

Вокруг стольного города как политического, административного и военного центра русского княжества располагались более мелкие городские и сельские поселения, объединенные в территориальные общины, образовывавшие, в свою очередь, сложную иерархическую систему, своеобразную многоступенчатую территориально-общинную пирамиду ³ Даркевич В.Ч. Происхождение и развитие городов Древней Руси // Вопросы истории. 1994. № 10. С. 52.. Основным органом управления в территориальных общинах, как сельских, так и городских, также являлось народное вече.

Таким образом, главной формой территориального общинного самоуправления в домосковской Руси являлась так называемая вечевая демократия.

В завершающий период и после свержения татаро-монгольского ига в Московском государстве шло усиление центральной власти, в том числе за счет ослабления местного самоуправления.

История местного самоуправления в России XVI в. — второй половины XVII в. можно разделить на три условных периода ^.

§ «кормление» (управление через наместников и волостелей) — до середины XVI в.;

§ земское и губное управление (самоуправление) вторая половина XVI — начало XVII в.;

§ приказно-воеводское управление в сочетании с традиционным местным самоуправлением — начало XVII в. — вторая половина XVII в.

Период «кормления» характеризуется особой системой местного управления. Все земли были разделены на «белые» и «черные». Не вдаваясь в подробности, укажем, что «белые» земли были приписаны к княжескому двору, тогда как «черные» земли (все земли, которыми княжеский двор не управлял непосредственно) относились к категории, где могло устанавливаться местное самоуправление.

Управление «черными» землями было сконцентрировано в руках наместников и волостелей.

Административно земли Московского княжества были разделены на уезды (которые не являлись такой же административно-территориальной единицей, как уезд в России XIX в.), включавшие в себя уездные города и сельские сообщества — волости и станы.

Наместник осуществлял свои полномочия в рамках уездного города и пригородных станов в соответствии с назначением на эту должность. Волостель управлял более мелкой территориальной единицей — волостью, независимо от наместника.

Наместники и волостели являлись представителями верховной власти на местах и в осуществлении своих полномочий опирались на специальный административный аппарат. Главной целью их деятельности являлось максимальное извлечение прибыли из управляемой территории.

Часть сборов составляла жалование наместников и волостелей, т.е. они буквально «кормились» от сборов с управляемой ими территории. Однако это было не жалование за государственную службу, а средства для достаточно вольготного существования наместников и волостелей. Соответственно, в основном они занимались обиранием населения, а не поддержанием общественного порядка.

Впрочем, в компетенции администраций уездов и волостей находились в основном судебно-полицейские вопросы, раскрытие преступлений, розыск преступников и др.

Можно сказать, что наместники и волостели осуществляли своего рода связь между населением на подведомственной им территории и государством.

«Действительное местное управление находилось в руках органов местного самоуправления — пригородного и волостного вече и выборных чиновников: старост, сотников, десятских и «добрых людей».

Постепенно система кормлений доказала свою неэффективность и вредность для развивающегося Московского государства. Во многом именно это обстоятельство заставило в XVI в. Ивана IV Грозного устранить кормления. Наместников и волостелей, назначаемых центральной властью, частично заменило губное управление в посадах, станах, уездах, волостях, а позднее и земское самоуправление полностью.

Губные учреждения появились еще до упразднения системы наместничества, но ранее земских учреждений. Губное управление XVI в. представляло собой сложную систему руководящих и подчиненных полицейских органов. При этом введение губного управления в конкретной провинции происходило исключительно по просьбе самого населения и на основании специальной государевой грамоты.

Губные власти в XVI в. были представлены губным старостой (избираемым из дворян или детей боярских), при котором находились старосты, десятские и лучшие люди и губной дьяк. Все вместе они составляли специальный судебно-полицейский орган — губную избу.

В компетенцию губных властей входили поимка преступников, суд над разбойниками, убийцами и поджигателями, заведование тюрьмами.

В середине XVI в. Иваном IV был начат очередной этап реформы, в результате которой кормление было упразднено совершенно. Появились новые для России земские органы местного самоуправления.

Юрисдикция земских учреждений распространялась на уезды или волости, в зависимости от решения государя, жаловавшего населению земское управление. По кругу лиц земское управление распространялось на тяглых людей, посадских и крестьян, а служилые люди были выведены из-под него. Поэтому земские учреждения были не вполне пригодны для общего управления уездом или провинцией.

Возглавлял земское учреждение XVI в. земский староста (излюбленная голова). При нем находились земский дьяк и лучшие люди (земские судьи), а также выборные лица от каждой общины: сотские и пятидесятские.

В компетенцию земских властей XVI в. входили полицейские, финансовые, экономические и судебные вопросы, т.е. во всех сферах управленческой деятельности. При этом параллельное существование и осуществление компетенции по уголовным делам земскими и губными учреждениями приводило к необходимости либо совместной их деятельности, либо к упразднению последних.

В начале XVII в. в городах и уездах повсеместно вводится воеводское управление, целью которого было осуществление связи между центром и местами, «осуществление управления на государя». И в этом отношении воевода был государственным служащим, который получал за свою службу специальное жалование, а не кормился за счет сборов.

Воевода осуществлял свою деятельность, опираясь на так называемую приказную избу, в которую входили дьяки, подьячие и иные люди. Структура приказной избы могла быть довольно сложной и напоминать приказное учреждение при государе.

Количество воевод в одной территориальной единице могло быть различным, но даже в том случае, если воевода был один, управление делами, подведомственными воеводскому ведомству, всегда было коллегиальным.

В компетенцию воеводских ведомств, определяемую государевыми наказами, входило заведование обороной и оборонными сооружениями. общественной безопасностью, судом.

Итак, воевода олицетворял государственную власть на местах. При этом воеводское управление находилось в сложных взаимоотношениях с губным и земским самоуправлением, продолжавшим существовать в этот период.

Распространение власти воевод на полицейскую и судебную сферы непременно должно было повлечь ее тесное взаимодействие с губной и земской властями. И если вначале воевода обладал правом контроля без вмешательства в дела самоуправления, то несколько позже он стал активно вмешиваться в деятельность губных и земских учреждений, хотя и не во все сферы их деятельности.

Как отмечает М.Ф. Владимирский-Буданов, в середине XVII в. наряду с губным и земским самоуправлением выделяются городское самоуправление и общее самоуправление на более мелких территориальных единицах, чем уезд ^.

Так, в крупных городах, население которых не было выведено из земского управления, складывалось собственное местное управление, выражением которого являлись сходы и собрания «градских людей», или старост от концов города, или иных выборных лиц от населения, которые входили также в земскую избу.

Практика местного самоуправления складывалась и в отдельных самоуправляемых общинах (например, волостях, слободах, улицах). Самоуправление на этих территориях осуществлялось порой целым учреждением, состоящим из выборных лиц: старост, сотских, лучших людей. В компетенцию этих учреждений входило решение экономических вопросов, а иногда и судебных дел.

Очередной попыткой реформирования публичной власти в государстве стали реформы Петра I. Им, в частности, была изменена территориальная организация российского государства (указы 1708 и 1714 гг.), что во многом предопределило перестройку управления на местах. Страна была разделена на губернии (вначале на 8, позднее на 10, еще позднее на 11). Число губерний росло и в дальнейшем.

Началом непосредственного реформирования системы местного управления Петром Великим можно считать 1702 г., когда был издан указ. на основании которого было упразднено губное управление, а воеводам было предписано осуществлять свою власть только совместно с представителями от дворянства.

В начале XVIII в. городами и уездами по-прежнему управляли воеводы, однако компетенция их была значительно урезана. В частности, они были лишены судебной и административной власти над торгово-промышленным населением городов и свободным сельским населением.

Свободному торгово-промышленному населению городов и землевладельческому классу было даровано право формировать выборные органы. Так, в каждом уезде на выборной основе при воеводе формировались дворянские советы, которые должны были управлять уездом совместно с воеводой.

В 1708 г., после введения новой обширной территориальной единицы империи — губернии, для управления ею была учреждена должность губернатора. Губернатор как глава аппарата управления сначала уездом, а потом и губернией заменяет воеводу, который остается еще на некоторое время в управлении городами.

Губернатор осуществлял исполнение своих полномочий и принимал решения не единолично. При губерниях, начиная с 1713 г., создаются ландраты — сословно-представительные органы, члены которых назначались Сенатом из числа кандидатов, предложенных губернатором.

В соответствии с указом от 1715 г. территории губерний были разделены на доли, а уезд в том понимании, в каком он сложился во времена Московского централизованного государства, был упразднен. Территориально доля могла совпадать с территорией уезда либо объединять несколько уездов или расчленять их.

Управлением долями в составе губернии занялись ландраты. Они имели широкие финансовые, полицейские и судебные полномочия, но их юрисдикция не распространялась на города и городское (посадское) население. В то же время ландраты не являлись и органами земского самоуправления, хотя осуществляли свои полномочия на территории земства и в отношении населения уезда, так как формировались органами государственной власти, т.е. являлись местными органами, осуществлявшими государственное управление.

В 1719 г. территориальное деление Российской империи изменилось. Страна делилась на губернии, губернии на провинции, провинции на дистрикты. Провинции заменили собой ландратные доли. При этом провинция стала гораздо большей по территории, чем ландратная доля.

«Губернская реформа создала «поверх» местного управления довольно основательный административно-управленческий пласт» ^. Во главе губернии стоял губернатор; вице-губернатор, который являлся либо помощником губернатора, либо управляющим частью губернии; ландрихтер, осуществлявший судебные полномочия; обер-провиантмейстер и провиантмейстер, которые ведали вопросами сбора хлебных доходов; комиссары по разным делам.

При этом губернатор занимался управлением отдельных наиболее крупных и важных провинций самостоятельно, остальные провинции находились в управлении воевод, обладавших широкими полномочиями. При воеводе находились провинциальная канцелярия и большой штат помощников.

Управлением самыми мелкими административными единицами — дистриктами — в петровскую эпоху занимались земские комиссары.

Параллельно со становлением нового земского управления в первой четверти XVIII в. шло развитие городского самоуправления. Городское население было исключено из ведения провинциальной администрации. На основании регламента Главного магистрата 1721 г. и Инструкции городовым магистратам 1724 г. были созданы новые органы городского управления. Главный магистрат, находившийся в Санкт-Петербурге, как орган государственной власти должен был организовывать магистраты в городах и руководить ими.

Городовые магистраты являлись выборными органами городского самоуправления, в которые входили в основном представители от крупного купечества. Магистраты «обладали финансовыми полномочиями, раскладывали и собирали государственные сборы и пошлины, должны были содействовать развитию ремесла и торговли; способствовать организации школ, заботиться о благоустройстве города, ходатайствовать перед Главным магистратом о всех городских нуждах. Магистраты осуществляли судебную власть в отношении горожан как по гражданским, так и по уголовным делам (кроме государственных преступлений)».

Можно сделать вывод о том, что реформирование системы местного управления при Петре I было продиктовано желанием главы государства укрепить власть дворянства на местах, а система органов управления была скопирована с зарубежных аналогов.

Вместе с созданной системой органов государственного управления на местах продолжали существовать и традиционные для России формы общинного самоуправления: сотские, десятские, старосты и крестьянские сходы. Все они являлись проявлением низшей структуры провинциального управления Российской империи.

Уже в начале царствования Екатерины II Великой правительством был проведен ряд мер, направленных на продолжение реформирования системы местного управления, так как система, созданная Петром I, оказалась слишком громоздкой, дорогостоящей; отсутствовала единая стройная система управления.

В 1727 г. был упразднен Главный магистрат, и городовые магистраты перешли в подчинение губернаторам и воеводам.

Земства по-прежнему управлялись губернаторами и воеводами, порядок деятельности которых оставался таким, каким его создал Петр I. В 1763 г. губернаторские полномочия были существенно дополнены: в их распоряжение были переданы воинские команды.

«Крестьянская война 1773—1775 гг., показавшая неспособность местного аппарата справиться с мощным народным движением, громоздкость старых губерний, недостаточное количество местных учреждений и чиновников вызвали крупную реформу местного управления и суда — губернскую реформу 1775 г.».

 

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: