Правовые акты, определяющие компетенцию местного самоуправления

Вся правовая система Российской Федерации, в том числе и регулирование разграничения компетенции по уровням публичной власти, строится в соответствии с Конституцией РФ. Конституция Российской Федерации является правовым фундаментом местного самоуправления, но практически не содержит норм прямого действия, позволяющих реально сформировать систему местного самоуправления. Это относится и к определению компетенции местного самоуправления. Так, ст. 130 Конституции РФ определено, что местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. В статье 132 Конституции РФ указывается право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка, а также решать иные вопросы местного значения.

Иные, помимо названных выше, вопросы местного значения Конституцией РФ прямо не называются. Вместе с тем, в некоторых статьях Конституции РФ указываются отдельные требования к органам местного самоуправления и к оказанию услуг гражданам данными органами, в частности:

· ст.15 Конституции РФ определено, что органы местного самоуправления наряду с другими субъектами правоотношений обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы;

· ст.18 установила, что права и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления;

· ст.24 требует от органов местного самоуправления и их должностных лиц обеспечения каждому возможности ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы;

· ст.40 установлено, что органы местного самоуправления наряду с органами государственной власти поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище, предоставляют малоимущим, иным указанным в законе гражданам жилище бесплатно или за доступную плату из муниципального жилищного фонда в соответствии с установленными законом нормами.

Федеральный Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” № 154-ФЗ вопросами местного значения называет “вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации” (ст. 1). Таким образом, по действующему до 1 января 2006 года Закону уставмуниципального образования также являлся правовым актом, устанавливающим вопросы местного значения конкретного муниципального образования в соответствии с законодательством.

С 1 января 2006 года подходы к установлению компетенции местного самоуправления в национальном законодательстве меняются. В соответствии со статьей 18 Закона 131-ФЗ перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в названный Федеральный Закон. Вопросы местного значения не могут быть установлены иными, помимо Закона 131-ФЗ, законами и (или) подзаконными актами. Исходя из этого, можно констатировать, что вопросы местного значения определяются только Конституцией РФ и Закона 131-ФЗ.

Для решения любых вопросов орган власти должен обладать определенными правами и обязанностями по решению данных вопросов (полномочиями). Правовое регулирование прав, обязанностей (полномочий) и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также при осуществлении ими отдельных переданных федеральных полномочий осуществляется федеральными органами государственной власти. Такое регулирование в отношении полномочий по вопросам местного значения осуществлено законодательным органом государственной власти РФ в Закона 131-ФЗ. Названным Законом не только прямо названы полномочия органов местного самоуправления, но и установлена возможность определения иных полномочий по решению вопросов местного значения уставом МО.

Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении ими отдельных переданных государственных полномочий субъектов РФ, по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ^[ii][2] осуществляют органы государственной власти субъектов РФ. Это означает, что по вопросам местного значения органы государственной власти субъектов РФ не вправе осуществлять правового регулирования полномочий местного самоуправления.

Вопросы местного значения и полномочия по их решению

Закона 131-ФЗ установил, что вопросы местного значения – «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно». Таким образом, вопросы местного значения по Закону 131-ФЗ определяются только на федеральном уровне двумя правовыми актами. В развитие установленных Главой 1 Закона 131-ФЗ общих принципов правового регулирования компетенции местного самоуправления, Глава 3 Закона 131-ФЗ определяет компетенцию местного самоуправления (вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления по их решению – ст.ст. 14-17) и принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления (ст.18).

Вопросы местного значения решаются органами местного самоуправления самостоятельно за счет собственных доходов местного бюджета, за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из государственных бюджетов (п.2 ст.18 Закона 131-ФЗ). Ст. 18 Закона 131-ФЗ установлено, что федеральные законы и законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов (а именно за счет местных бюджетов финансируется решение вопросов местного значения). То есть объем услуг, предоставляемых за счет средств местного бюджета, определяется муниципальным образованием самостоятельно.

Органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают муниципальные социальные стандарты, нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения, включая, с отдельными изъятиями, и самостоятельное определение размеров и условий оплаты труда депутатов, работающих на постоянной основе, выборных должностных лиц, муниципальных служащих.

Решение установленных ФЗ вопросов местного значения требует различных подходов и должно обеспечиваться принятием необходимых муниципальных правовых актов, определяющих комплекс мер, направленных на достижение установленных целей деятельности органов местного самоуправления, и средств, используемых для достижения этих целей. Такие муниципальные правовые акты должны стать основой реестра расходных обязательств муниципальных образований.

Надо отметить и еще один аспект самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, касающийся непосредственно поселений. Подчиненность органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования (например, поселения) органу или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования (например, района) не допускается. Это означает в частности и то, что органы и должностные лица муниципального района не вправе давать обязательные к исполнению органами и должностными лицами поселения указания по поводу решения того или иного вопроса местного значения поселения, по поводу исполнения своих полномочий органами и должностными лицами местного самоуправления поселений. Данное положение существенно отличается от сложившейся практики осуществления полномочий главами Администраций и муниципальными служащими административно-территориальных единиц в составе района – муниципального образования.

Вопросы местного значения разграничены исходя из типологии муниципальных образований. Статья 14 определяет вопросы местного значения городских и сельских поселений; статья 15 – муниципальных районов; статья 16 – городских округов. При этом вопросы местного значения как для городских, так и для сельских поселений установлены одинаковыми, и список вопросов местного значения является закрытым.

Надо отметить, что в некоторых случаях вопросы местного значения поселений и муниципальных районов отличаются территорией, на которой они решаются, или субъектами, для которых органы местного самоуправления решают те или иные вопросы. Например, органы местного самоуправления поселений организуют электро- и газоснабжение населения, а органы местного самоуправления муниципального района – снабжение поселений, т.е. муниципальных образований. Содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования в границах населенных пунктов поселения – вопрос местного значения поселения, а между населенными пунктами – вопрос местного значения муниципального района. Это означает, что, к примеру, за очистку дорог от снега, ремонт дороги за чертой населенных пунктов (наиболее затратные вопросы) несут ответственность органы местного самоуправления муниципального района, а не поселения.

Как уже отмечалось, решение вопроса требует наличия у органов местного самоуправления определенных прав и обязанностей, обеспечивающих достижение целей деятельности. Такие права и обязанности, закрепленные правовыми актами за органами, должностными лицами и необходимые для решения поставленных перед данными субъектами задач (например, вопросов местного значения), в теории государства и права называются полномочиями. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения названы в ст. 17 Закона 131-ФЗ и, в отличие от самих вопросов местного значения, не отличаются по типам муниципальных образований. Полномочия органов местного самоуправления помимо названных в статье 17 определяются также иными положениями Закона 131-ФЗ и уставами муниципальных образований. Новый Закон не предусматривает возможности установления полномочий органов местного самоуправления иными федеральными законами, законами субъектов РФ, актами Президента РФ, актами органов исполнительной власти. В отличие от этого определение уставами муниципальных образований полномочий органов и должностных лиц, в том числе и не названных Законом 131-ФЗ, не только допускается названным Законом, но и является необходимым условием решения вопросов местного значения.

Рассмотрим пример. Одной из составных частей имущества поселения могут быть муниципальные организации (учреждения, муниципальные унитарные предприятия). По всему тексту Закона в отношении муниципальных организаций предусмотрены только полномочия органов местного самоуправления по их созданию, определению целей, условий и порядка их деятельности, утверждению уставов, назначению и освобождению от должности руководителей данных организаций, заслушиванию отчетов об их деятельности, финансированию муниципальных учреждений. В Законе не называются такие полномочия, как реорганизация и ликвидация муниципальных организаций. Вместе с тем, исходя из установленной гражданским законодательством природы собственника, последний имеет право как создать, так и ликвидировать, реорганизовать созданные им организации. Таким образом, полномочия органов местного самоуправления по реорганизации и ликвидации муниципальных организаций являются необходимым условием решения такого вопроса местного значения, как владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью, обеспечения прав собственника – муниципального образования, реализовать которые последний может только через органы местного самоуправления. Закон не называет, относя необходимое регулирование на Устав муниципального образования, и еще ряд важных полномочий органов местного самоуправления, что требует включения в Устав муниципального образования соответствующих норм.

Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным новым Законом к вопросам местного значения, являются на основании ст. 19 нового Закона отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления одновременно с необходимыми для их осуществления ресурсами. Это – исключительно важное положение Закона 131-ФЗ, направленное на предотвращение ситуации возникновения нефинансируемых мандатов. Подробнее этот вопрос будет освещен ниже.