соблюдения налогового законодательства

К началу 1998 г. Российской Федерацией были заключены семь дву­сторонних соглашений о сотрудничестве и взаимной помощи по во­просам соблюдения налогового законодательства со следующими странами, входящими в Содружество Независимых Государств: Арме­нией, Белоруссией, Грузией, Молдовой, Таджикистаном, Узбекиста­ном и Украиной. Все указанные соглашения были не только подписа­ны, но и вступили в силу.

В соответствии с этими соглашениями, в целях обеспечения надле­жащего исполнения налогового законодательства, договаривающиеся стороны обязаны оказывать друг другу содействие в предотвращении и пресечении нарушения налогового законодательства, в предоставле­нии информации об изменениях в национальных налоговых системах, обучении кадров и других областях, требующих совместных действий.

Структура этой группы международных соглашений является ти­повой, эти соглашения относятся к разряду межправительственных.

Основной задачей соглашений о сотрудничестве и взаимной помо­щи по вопросам соблюдения налогового законодательства является определение сферы деятельности и важнейших принципов взаимо­действия налоговых органов договаривающихся государств. Тексты соглашений содержат следующие статьи: определение терминов, сферы применения соглашений; формы и содержания запросов о со­действии, порядок исполнения запросов; содержание информации, предоставляемой налоговыми органами; порядок представления доку­ментов и других материалов; порядок передачи информации; соблю­дение конфиденциальности; исполнение соглашений; порядок вступ­ления в силу и прекращение действия соглашений.

Статья, содержащая определение терминов, применяемых в согла­шениях о сотрудничестве и взаимной помощи по вопросам соблюде­ния налогового законодательства, ограничивается толкованием узкого круга понятий, используемых в соглашениях этого типа: налоговое за­конодательство, нарушение налогового законодательства, компетент­ные налоговые органы, запрашивающая и запрашиваемая налоговые службы. Эти соглашения не содержат никаких дополнительных опре­делений налоговых терминов, а также не предусматривают какой-либо процедуры согласования методологических вопросов, связанных с унификацией трактовок категорий, применяемых в национальных налоговых законодательствах договаривающихся сторон.

Под налоговым законодательством для целей соглашения о со­трудничестве и взаимной помощи понимается совокупность юриди­ческих норм, устанавливающих виды налогов и порядок их взимания на территории страны и регулирующих отношения, связанные с воз­никновением, изменением и прекращением налоговых обязательств. Как видно из определения, термин «налоговое законодательство» имеет расширительную трактовку, объединяя как законы по вопросам налогообложения, так и акты органов исполнительной власти, а также нормативные акты, издаваемые отдельными министерствами и ведом­ствами.

Под «нарушением налогового законодательства» понимается про­тивоправное действие или бездействие, которое выражается в неисполнении или ненадлежащем исполнении налогоплательщиком обя­зательств перед бюджетом, за которое установлена юридическая от­ветственность.

Под «компетентными налоговыми органами» для целей указанных соглашений понимаются государственные налоговые службы. В связи с тем, что к этой категории не отнесены иные органы государственно­го контроля, такие как служба налоговой полиции, органы по валют­ному и экспортному контролю, таможенные службы и центральные банки, их взаимодействие по вопросам сотрудничества в сфере нало­гообложения возможно лишь через национальные налоговые службы.

Под «запрашивающей налоговой службой^ в соответствии с согла­шением понимается компетентный налоговый орган стороны, кото­рый делает запрос об оказании содействия, а под ^запрашиваемой на­логовой службой^ — компетентный орган стороны, который получает такой запрос.

В соответствии с соглашениями стороны обязуются оказывать друг другу взаимное содействие в следующих областях:

— предотвращении и пресечении нарушений налогового законо­дательства;

— предоставлении информации о соблюдении налогового законо­дательства юридическими и физическими лицами;

— предоставлении информации о национальных налоговых систе­мах и текущих изменениях налогового законодательства;

— создании и функционировании компьютерных систем, обеспе­чивающих работу налоговых органов;

— организации работы с налогоплательщиками и налоговыми ор­ганами, включая разработку методических документации по соблюде­нию контроля налоговых законодательств;

— обучении кадров и обмене специалистами;

— других вопросах, требующих совместных действий. Положения соглашений о сотрудничестве и взаимной помощи не препятствуют сотрудничеству налоговых органов в соответствии с иными соглашениями, заключаемыми между участниками.

Вопросы сотрудничества по созданию и функционированию ком­пьютерных систем, организации работы с налогоплательщиками, раз­работке методических рекомендаций по обеспечению контроля, обу­чению кадров и обмену специалистами не раскрываются в тексте со­глашений. Не предусматриваются ни формы, ни объемы, ни рамки, ни источники финансирования этих мероприятий. По существу, согла­шения между правительствами стран СНГ о сотрудничестве и взаим­ной помощи по вопросам соблюдения налогового законодательства регулируют детально лишь одну сферу взаимоотношений договарива­ющихся сторон — передачу информации, документов и материалов о налогоплательщиках по запросам о содействии. В соглашениях уста­навливаются форма и содержание запроса о содействии, порядок его исполнения, содержание предоставляемой информации, порядок предоставления и передачи информации, документов и материалов.

Соглашения предусматривают письменную форму запроса о со­действии с приложением необходимых для рассмотрения документов, однако оговаривается, что в чрезвычайной ситуации запрос о содейст­вии может быть сделан в устной форме с последующим письменным подтверждением в возможно короткие сроки.

Запрос о содействии должен включать наименования запраши­вающей и запрашиваемой налоговых служб, цель, причину запроса, название (имя), адрес налогоплательщиков, в отношении которых де­лается запрос, краткое изложение сути запроса и связанных с ним юридических обстоятельств с указанием рассматриваемого периода и конкретных видов налогов.

В соглашениях устанавливается право налоговой службы затребо­вать дополнительную информацию по полученному запросу о содей­ствии.

Важно отметить, что в число перечисленных выше обязательных реквизитов и пунктов запросов о содействии не включается такой пункт, как основание для совершаемого запроса, т.е. для того, чтобы направить другой стране запрос о содействии, не обязательно указы­вать юридическое основание. Это обстоятельство существенно отли­чает соглашение о сотрудничестве и взаимной помощи по вопросам соблюдения налогового законодательства между странами СНГ от аналогичных соглашений в международной практике.

Порядок исполнения запросов о содействии определяется в согла­шениях в общих чертах. Предусмотрено, что компетентные налоговые органы должны оказывать друг другу содействие в соответствии с на­циональным законодательством и в пределах своей компетенции. За­прашивающая налоговая служба может быть по ее просьбе оповещена о времени и месте проведения действий, осуществляемых для испол­нения запроса, а ее представители, при дополнительном согласовании, могут присутствовать при их проведении.

Если запрос о содействии не может быть выполнен запрашивае­мой налоговой службой, она в течение месяца со дня поступления за­проса должна в письменном виде уведомить об этом запрашивающую налоговую службу с указанием причин отказа. В исполнении запроса может быть отказано, если его исполнение противоречит националь­ному законодательству или административной практике запрашивае­мой стороны.

Все расходы, связанные с исполнением запроса о содействии, на своей территории несет запрашиваемая сторона. Это последнее обстоя­тельство, вероятно, может иметь следующие последствия: исполнение запросов будет носить формальный характер, по существу, ограничи­ваясь лишь предоставлением той информации, которая к моменту по­ступления запроса имеется у запрашиваемой стороны; маловероятно, что по запросам о содействии запрашиваемая сторона будет предпри­нимать какие-либо действия по сбору дополнительной информации в тех случаях, когда подобные мероприятия будут связаны с дополни­тельными издержками. По запросу о содействии может предоставлять­ся информация относительно: регистрации предприятий, их филиалов и представительств, включая сведения об их местонахождении, подчи­ненности, форме собственности и другие сведения; открытия счетов в государственных и коммерческих банках юридическими и физически­ми лицами, а также наличия и движения в них денежных средств; всех видов доходов юридических и физических лиц, полученных на терри­тории страны, уплаченных налогах, либо другая информация, связан­ная с налогообложением, а также другими вопросами, предусмотрен­ными в разделе, регламентирующем сферу применения соглашения.

Важно отметить, что статьи, определяющие содержание предостав­ляемой информации, не включают в себя информацию об имуществе налогоплательщиков и сведений о взаимоотношениях лиц, в отноше­нии которых производится запрос, с другими лицами. Однако все эти сведения могут рассматриваться запрашивающей и запрашиваемой сторонами, как «другая информация, связанная с налогообложением», и, следовательно, передаваться сторонами друг другу по запросам о содействии.

По запросу о содействии запрашиваемая сторона предоставляет национальные нормативные акты, заверенные копии документов и другие материалы, необходимые для выполнения налогового рассле­дования. Оригиналы документов и других материалов могут быть за­требованы в случае, когда заверенных копий этих документов для рас­следования не достаточно. Передаваемые оригиналы документов и других материалов должны быть возвращены в сроки, согласуемые налоговыми службами. Материалы могут предоставляться в виде ком­пьютеризованной информации с передачей сопутствующей информа­ции, необходимой для толкования этих материалов. В случае необхо­димости налоговые органы заверяют документы юридических и физи­ческих лиц, требуемые для целей налогообложения другой страной. Запросы о содействии, документы и материалы, связанные с ними, передаются в порядке, определяемом по согласованию компетентных налоговых органов сторон.

Содействие налоговых органов осуществляется в рамках прямых связей официальных должностных лиц, определяемых руководителя­ми этих органов. В России такими официальными должностными ли­цами являются: руководитель МНС РФ; заместитель руководителя МНС, курирующий вопросы международных связей; начальник уп­равления международных связей и взаимодействия с налоговыми ор­ганами стран СНГ.

Статьи по соблюдению конфиденциальности содержат положения о том, что информация, касающаяся конкретных налогоплательщи­ков, является конфиденциальной и обеспечивается режимом защиты в соответствии с национальным законодательством и требованиями компетентного налогового органа запрашиваемой стороны, а также о том, что полученная информация может быть использована сторона­ми только в целях заключенных соглашений, в том числе для админи­стративного и судебного разбирательства. Для иных целей информа­ция может быть использована только с согласия запрашиваемой сто­роны.

В статьях об исполнении соглашения указывается, что стороны будут стремиться к достижению взаимного согласия и урегулирова­нию спорных вопросов, которые могут возникнуть при толковании или применении соглашений; будут, при необходимости, проводить консультации по вопросам оценки реализации соглашения и целесо­образности внесения изменений. Соглашения содержат пункты о воз­можности заключения дополнительных соглашений по отдельным во­просам. Вступление в силу соглашений о сотрудничестве и взаимной помощи по вопросам соблюдения налогового законодательства всту­пают в силу с момента подписания и прекращают свое действие по истечении шести месяцев со дня, когда одна из сторон сообщит другой стороне в письменной форме о своем намерении прекратить его дейст­вие.

К настоящему времени не существует каких-либо официальных материалов о результатах применения соглашений между странами СНГ о сотрудничестве и взаимной помощи по вопросам соблюдения налогового законодательства. Нет ни официально опубликованной статистики о количестве запросов, ни аналитических материалов о проблемах, разрешаемых с помощью запросов о содействии, однако можно предположить, что взаимодействие налоговых органов в рам­ках указанных соглашений будет непрерывно возрастать. Явно наме­чается и расширение форм взаимодействия налоговых органов дого­варивающихся государств. Последнее подтверждается содержанием Письма ГНС от 23 июля 1997 г. № БЕ-6-22/542, содержащего Руко­водство по применению Соглашения между Правительством РФ и Правительством Украины о сотрудничестве и взаимной помощи по вопросам соблюдения налогового законодательства. Этот документ содержит два положения, по сути расширяющих сферу взаимодейст­вия налоговых органов двух стран в области налогообложения. Во-первых, в этом Письме уже допускается возможность непосредствен­ного взаимодействия отдельных подразделений компетентных нало­говых органов двух стран между собой. Третий абзац этого документа гласит: «Согласно Протоколу № 1 о реализации указанного Соглаше­ния оказание взаимного содействия компетентными органами Догова­ривающихся Сторон в соответствии со ст. 2 настоящего Соглашения, осуществляется через уполномоченных лиц Государственной налого­вой службы Российской Федерации и Государственной налоговой ад­министрации Украины. В случае возникновения необходимости непо­средственных контактов просим согласовывать их с Управлением международных связей и взаимодействия с налоговыми органами стран СНГ» (см.: Налоги Российской Федерации: Сб. нормативных документов. Ч. 3 (27). М.: Финансы, 1997. С. 39—40). Во-вторых, указанный документ по сути содержит предписание территориальным подразделениям ГНС организовать сбор, учет и передачу через ГНС информации о коммерческой деятельности юридических и физичес­ких лиц Украины на территории РФ, согласно перечню вопросов ст. 5 указанного Соглашения (там же).