Федеральное законодательство

В предыдущей главе сущность собственности, в том числе муниципальной, рассматривалась с экономической точки зрения. Для более глубокого понимания природы муниципальной собственности необходимо проанализировать юридическую составляющую содержания понятия «муниципальная собственность». С этой целью рассмотрим основные нормативные правовые акты Российской Федерации, которые составляют основу правового регулирования отношений муниципальной собственности в нашей стране.

К таким нормативным правовым актам следует отнести, в первую очередь, следующие:

· Конституция Российской Федерации;

· Гражданский Кодекс Российской Федерации;

· ФЗ от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

· ФЗ от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления Российской Федерации»;

· ФЗ от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Основной закон Российской Федерации наряду с другими наиболее важными сферами жизни общества и государства регулирует также отношения муниципальной собственности. В частности, пункт 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации гласит: «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью»[19]. Примечательно, что данным пунктом одновременно упоминается самостоятельное решение вопросов местного значения и право местного самоуправления самостоятельно осуществлять права собственника в отношении муниципальной собственности. Очевидно, что авторы Конституции неспроста увязывают данные вопросы, показывая тем самым, что местное самоуправление наделяется правом самостоятельно управлять муниципальной собственностью (п. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации: «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью»[20]) для обеспечения самостоятельности в осуществлении местного самоуправления в целом.

Одним из источников, регулирующих право муниципальной собственности, является Гражданский Кодекс Российской Федерации. В п. 1 ст. 215 даётся определение муниципальной собственности – «имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям»[21]. В соответствии с Гражданским Кодексом Российской Федерации, от имени муниципальных образований своими действиями приобретать и осуществлять права и обязанности участника гражданских правоотношений, в том числе права собственника могут «органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов»[22] (п.2 ст. 125 ГК РФ). Кодекс, кроме того, устанавливает закрепление муниципального имущества за муниципальными предприятиями и учреждениями во владении, пользовании и распоряжении. В этой связи возникает такой аспект управления муниципальной собственностью, как её принадлежность муниципальным учреждениям и предприятиям на правах хозяйственного ведения и оперативного управления. В первом случае предприятие значительно ограничено в осуществлении прав собственности в отношении принадлежащего ему имущества. Оно не вправе как-либо распоряжаться этим имуществом. Также собственник (муниципальное образование), в соответствии с п. 1 ст. 295 ГК РФ, «имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении»[23]. «Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами»[24]. Собственник, кроме того, решает широкий круг вопросов, как то создание предприятия, определение предмета и целей его деятельности, реорганизация и ликвидация предприятия (учреждения) и другие. Право оперативного управления даёт более широкие полномочия в отношении принадлежащего предприятию имущества: «казённое предприятие, а также учреждение в отношении закреплённого за ними имущества осуществляют … в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им»[25] (п. 1 ст. 296 ГК РФ). При этом собственник вправе изъять излишнее, неиспользуемое имущество или используемое не по назначению. Важным моментом является то, что муниципальное образование (собственник) не отвечает по своим обязательствам имуществом, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (п.1 ст. 126 ГК РФ).

Таким образом, анализ статей Гражданского Кодекса Российской Федерации, касающихся отношений муниципальной собственности, показывает, что имущество муниципальных образований, принадлежащее им на праве собственности, используется не только непосредственно муниципальным образованием через созданные им органы управления. Муниципальное имущество (как основная часть муниципальной собственности) находится в ведении (владении, пользовании) созданных городским или сельским поселением юридических лиц (муниципальных унитарных предприятий и учреждений). При этом главенствующая роль в осуществлении прав собственника остаётся за муниципальным образованием: это хорошо показано в статьях 294 – 296 ГК РФ, где описаны правомочия (и соответствующие ограничения) предприятий и учреждений в отношении принадлежащего им имущества на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Пункт 1 статьи 126 Кодекса (муниципальное образование не отвечает имуществом муниципальных предприятий и учреждений) показывает защищённость, с одной стороны, созданных собственником юридических лиц, а с другой – защищённость самого собственника перед другими участниками гражданских правоотношений, в отношении которых у муниципального образования могут возникать определённые обязательства. В таком случае имущество, переданное учреждению (предприятию) на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, сохраняется в собственности за муниципальным образованием не зависимо от долговых или иных обязательств.

Отношения муниципальной собственности регулируются также действующими Федеральными законами Российской Федерации. Одним из законов, регулирующих финансовые основы местного самоуправления, является Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии со статьёй 28 закона, муниципальная собственность является одной из составляющих экономической основы местного самоуправления. К тому же – в соответствии со статьёй 6 – владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью отнесены к вопросам местного значения. Также закон отводит большую роль органам местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью» (п. 2 ст. 29).

Финансовые основы местного самоуправления регулируются также Федеральным законом от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления Российской Федерации». Здесь вопросы управления муниципальной собственностью рассматриваются в разрезе использования муниципального имущества в качестве источника доходов местного бюджета. В частности, пункт 3 статьи 7 закона – наряду с другими – к собственным доходам местных бюджетов относит:

· доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

· доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;

· не менее 50 процентов налога на имущество предприятий (организаций).

Кроме того, «выпуск муниципальных облигаций обеспечивается муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов»[26] (п. 3 ст. 16). Таким образом, (по Федеральному закону «О финансовых основах местного самоуправления Российской Федерации») муниципальное имущество используется муниципальным образованием для получения определённых финансовых средств, используемых – в свою очередь – для осуществления присущих местному самоуправлению социально-экономических функций. Также, по закону, муниципальное имущество служит обеспечением муниципальных облигаций, что опять-таки позволяет муниципальному образованию привлекать денежные средства.

Для наиболее полного изучения правовых основ управления муниципальной собственностью необходимо рассмотреть также Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», так как приватизация, будучи сложным и значительным процессом «возмездного отчуждения имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц»[27] (ст. 1 закона), является довольно значительным аспектом взаимоотношений муниципальных образований (через создаваемые ими органы) с физическими и юридическими лицами, действующими на данной территории и зачастую являющимися собственниками. Покупателями муниципального имущества (по сути – участниками отношений, возникающих в ходе приватизации), в соответствии с пунктом 1 статьи 5 закона, могут быть любые физические и юридические лица, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений и других лиц (в соответствии с законом). Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» (п.1 ст. 13) предусматриваются следующие способы приватизации муниципального имущества:

· продажа муниципального имущества на аукционе,

· продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе,

· продажа муниципального имущества на конкурсе,

· продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг,

· продажа муниципального имущества посредством публичного предложения,

· продажа муниципального имущества без объявления цены,

· продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления,

· преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество,

· внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ.

Таким образом, приватизацию муниципального имущества можно проводить большим количеством способов, основная часть которых сводится к продаже данного имущества. При этом, приватизация муниципального имущества осуществляется только способами, предусмотренными настоящим Федеральным законом (п. 5 ст. 13).