 |
М униципальные нормативные правовые акты
|
|
|
|
Тема дипломного проекта предполагает изучение муниципальной собственности на примере МО «Город Архангельск». В этой связи необходимо проанализировать, с учётом избранной темы, законодательство муниципального образования в области управления муниципальной собственностью. Основу правового регулирования отношений муниципальной собственности в г. Архангельске, а также управления муниципальной собственностью составляют следующие нормативные правовые акты:
· Устав муниципального образования "Город Архангельск";
· Положение о порядке владения, пользования и распоряжения имуществом, принадлежащим на праве собственности муниципальному образованию "Город Архангельск", утверждённое решением Архангельского городского Совета депутатов от 15 октября 1999 года № 157;
· Концепция управления имуществом муниципального образования «Город Архангельск», утверждённая решением Архангельского городского Совета депутатов от 25 сентября 2001 года № 93;
· Программа приватизации имущества, принадлежащего муниципальному образованию "Город Архангельск", утверждённая решением Архангельского городского Совета депутатов от 31 января 2002 года № 13.
Устав муниципального образования "Город Архангельск" имеет высшую юридическую силу по отношению к другим правовым актам органов местного самоуправления и по вопросам регулирования муниципальной собственности базируется на положениях Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это свидетельствует от том, что общие принципы регулирования отношений муниципальной собственности на территории г. Архангельска соответствуют прописанным в федеральном законодательстве. Следовательно, особенности управления муниципальной собственностью, присущие данному муниципальному образованию, раскрыть через анализ Устава муниципального образования "Город Архангельск" не представляется возможным. Это возможно при изучении нормативных правовых актов, принятых Архангельским городским Советом депутатов – представительным органом муниципального образования.
|
|
|
Рассмотрим некоторые из них, а именно названные выше Положение, Концепцию и Программу. Положение о порядке владения, пользования и распоряжения имуществом, принадлежащим на праве собственности муниципальному образованию "Город Архангельск" регулирует порядок осуществления (от имени муниципального образования) деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, иных уполномоченных на то лиц по реализации в рамках их компетенции правомочий владения, пользования и распоряжения имуществом города Архангельска. В первую очередь, в целях учета муниципального имущества и прав на него, контроля за состоянием и использованием, систематизации информации о муниципальном имуществе последнее подлежит обязательной пообъектной регистрации в реестре муниципального имущества (п. 1 ст. 3 Положения). При этом основаниями для включения в реестр и исключения из него объекта муниципального имущества являются возникновение и прекращение права собственности города Архангельска на данный объект.
В данном нормативном правовом акте большое внимание уделяется муниципальным предприятиям (учреждениям) и имуществу, находящемуся в их владении. Решения об учреждении, реорганизации и ликвидации муниципального предприятия (учреждения) принимаются Архангельским городским Советом депутатов. Он же, в частности, определяет предмет и основные цели деятельности муниципального предприятия, а также размер подлежащей перечислению в бюджет города прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия, что соответствует статье 295 Гражданского Кодекса Российской Федерации. В то же время, решения о наделении действующего муниципального предприятия муниципальным имуществом на праве хозяйственного ведения, а также решения об изъятии у муниципального предприятия закрепленного за ним муниципального имущества принимаются мэром города Архангельска (п. 2 ст. 4 Положения). Такой же порядок установлен и в отношении муниципального учреждения, за которым имущество закреплено на праве оперативного управления (п. 5 ст. 5 Положения). Мэр также принимает решение о предоставлении муниципальному предприятию согласия на распоряжение имуществом, закрепленным за ним на праве хозяйственного ведения (за исключением сдачи в аренду). Таким образом, статьи 4 и 5 Положения о порядке владения, пользования и распоряжения имуществом, принадлежащим на праве собственности муниципальному образованию "Город Архангельск", определяют участников процесса управления муниципальной собственностью, закреплённой за муниципальными предприятиями и учреждениями. Положением также определяется распределение правомочий органов и должностных лиц муниципального образования «Город Архангельск» в отношении данной собственности, которое показывает, что ключевые решения, определяющие дальнейшую деятельность (или её завершение) предприятия или организации, принимает представительный орган муниципального образования, как бы задавая тем самым исходные положения. При этом текущей деятельностью создаваемых городом юридических лиц занимается мэрия и – в большей степени – мэр города Архангельска.
|
|
|
Одним из аспектов управления муниципальной собственностью является отчуждение муниципального имущества, его передача в безвозмездное пользование, залог и доверительное управление. В соответствии с пунктом 1 статьи 7 названного выше Положения, решения об отчуждении муниципального имущества путем дарения, мены, продажи и иным образом принимаются Архангельским городским Советом депутатов. Решение о передаче муниципального имущества в безвозмездное пользование, залог и доверительное управление также принимается Архангельским городским Советом депутатов (п. 3 ст. 7 Положения). В то же время вопросы приобретения имущества в собственность города Архангельска и изменения статуса муниципального имущества находятся в ведении мэра города (ст. 8 Положения). Мэр города Архангельска принимает решения:
|
|
|
· о приобретении имущества в собственность города;
· о переводе нежилых помещений в жилые;
· о переводе жилых помещений в нежилые;
· об изменении профиля использования и переоборудовании жилых помещений без перевода их в нежилые;
· о включении жилых помещений в число служебных;
· об исключении жилых помещений из числа служебных.
Данная информация, таким образом, дополняет предыдущий вывод о распределении правомочий между ветвями власти. А именно в том, что – по сути – городской Совет депутатов ведает вопросами отчуждения муниципальной собственности, а администрация муниципального образования – вопросами приобретения имущества в собственность города. Очевидно, что законодатель руководствовался здравым смыслом: отчуждение муниципальной собственности – более ответственное мероприятие, поскольку при неграмотном или злонамеренном руководстве в данном случае интересам города может быть нанесён больший вред, чем при приобретении муниципальной собственности. Именно поэтому дарение, мена, продажа и тому подобные действия в отношении муниципальной собственности относятся к компетенции представительного органа муниципального образования.
Рассмотрим также Концепцию управления имуществом муниципального образования «Город Архангельск», целями которой являются:
· формулирование и закрепление в нормативно-правовой форме интересов города в сфере управления собственностью,
· определение основных направлений, способов, методов и механизмов использования муниципальной собственности для решения задач, стоящих перед муниципальным образованием «Город Архангельск».
|
|
|
В качестве цели управления муниципальным имуществом Концепция провозглашает «обеспечение доходной части бюджета для решения социально-экономических проблем города, повышение благосостояния и жизненного уровня населения, создание благоприятной среды для проживания»[28]. В данном нормативном правовом акте большое внимание опять же уделяется муниципальным унитарным предприятиям и учреждениям. В частности, относительно муниципальных предприятий говорится, что существующее законодательство не позволяет эффективно управлять ими (см. далее).
Концепция управления имуществом муниципального образования «Город Архангельск» рассматривает также вопросы управления недвижимостью и приватизации. Так, в сфере управления недвижимостью в качестве основных зафиксированы следующие цели[29]:
· максимально возможное повышение доходности объектов муниципальной недвижимости;
· наиболее эффективное выполнение городом своих социальных функций в процессе использования муниципальной недвижимости;
· стимулирование за счёт недвижимости развития реального сектора экономики, «сделать доступ предпринимателей к объектам недвижимости максимально простым и удобным»;
· вовлечение в хозяйственный оборот объектов незавершённого строительства.
Целью городской политики в области приватизации, в соответствии с настоящей Концепцией, является проведение процесса приватизации, результатом которого должно стать кардинальное повышение эффективности функционирования предприятий и народнохозяйственного комплекса в целом. Среди основных задач приватизации, прописанных в данном документе:
· создание благоприятной экономической среды для развития бизнеса;
· создание широкого слоя эффективных собственников;
· рациональное наполнение доходной части бюджета, с акцентом на бюджет развития.
Также приватизация должна рассматриваться не как изолированный этап решения отдельных задач, связанных с единовременным пополнением бюджета, а «как структурный элемент единой местной политики по управлению муниципальным имуществом»[30].
Более полно на процесс приватизации (принципы, закономерности и т.д.) в г. Архангельске позволит посмотреть Программа приватизации имущества, принадлежащего муниципальному образованию "Город Архангельск", утверждённая решением Архангельского городского Совета депутатов от 31 января 2002 года № 13. «Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления города Архангельска по вопросам приватизации муниципального имущества не могут противоречить настоящей Программе»[31] (п. 5 ст. 1 Программы). Центральным моментом, интересующим нас в рамках данного параграфа, является статья 3 «Способы и условия приватизации муниципального имущества». В первую очередь здесь говорится, что «приватизация муниципального имущества осуществляется способами, определенными законами о приватизации и настоящей Программой» (п. 1 ст. 3 Программы). Одним из принципов, прописанных в данной статье, является то, что приватизация муниципального имущества осуществляется на возмездной основе, за исключением случаев, когда законом прямо установлена возможность приватизации муниципального имущества на безвозмездной основе. При этом начальная цена (цена) объектов приватизации определяется в размере рыночной стоимости подлежащего приватизации муниципального имущества, определенной в соответствии с действующим законодательством (п. 6 ст. 3 Программы). Также не допускается приватизация ряда объектов: кладбищ, крематориев, памятников, садов, парков, физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений – и других объектов (что не противоречит федеральному законодательству), приватизация которых не допустима ввиду их особой значимости.
|
|
|
Отметим также, что решения о приватизации муниципального имущества, способе, сроках и иных условиях его приватизации принимаются органами и должностными лицами местного самоуправления города Архангельска в соответствии с их компетенцией, определенной Уставом города и настоящей Программой (п. 1 ст. 4 Программы).
Итак, рассмотрение законодательных актов муниципального образования в сфере приватизации показывает, что – во-первых – приватизация как процесс на территории города основана на федеральных законах и является неотъемлемой частью местной политики в области управления муниципальным имуществом. То есть это полноценный и постоянно продолжающийся процесс. Во-вторых, приватизация должна осуществляться не только не в ущерб муниципальному образованию, но и с целью извлечения выгоды (для города) из реализации муниципальной собственности.
2.2. Характеристика муниципальной собственности МО «Город Архангельск»
Процесс формирования муниципальной собственности неоднократно оказывался в центре внимания при обсуждении проблем местного самоуправления. Большинство муниципальных образований пошло по пути принятия решений о передаче в муниципальную собственность объектов, соответствующих предметам ведения местного самоуправления. Однако процесс передачи носил спонтанный и затяжной характер, а решение принималось по каждому конкретному объекту[32]. В Архангельской области и в г. Архангельске, в частности, формирование муниципальной собственности проходило способами, характерными для Российской Федерации в целом. Наряду с реформированием политической и экономической систем в стране после распада СССР имела место также реформа местного самоуправления. В период реформы МСУ формирование муниципальной собственности происходило за счёт:
· муниципальной собственности, имеющейся на момент разграничения (1990 год);
· объектов государственной собственности, переданных на безвозмездной основе в муниципальную собственность для осуществления полномочий МСУ;
· безвозмездной передачи находящихся в государственной собственности предприятий, включая акции приватизированных предприятий, расположенных на территории МО;
· приобретения собственности и создание муниципальных предприятий засчёт собственных или заёмных средств;
· имущества на территории МО, не имеющего собственника.
В определённый период современной истории формирование муниципальной собственности было взаимосвязано с процессом приватизации, но в связи с отсутствием средств муниципальные образования фактически не участвовали в этом процессе.
Последние несколько лет в МО «Город Архангельск» продолжена работа по уточнению состава муниципальной собственности: проведена инвентаризация тепловых и водопроводно-канализационных сетей, сетей уличного освещения и жилищного фонда[33]. За 2003 год в муниципальную собственность принято 6 жилых зданий общей площадью 10980 кв.м., нежилые помещения площадью 291 кв.м., 19 зданий технического назначения, 38,155 км. сетей различного назначения и другие объекты инфраструктуры города. Балансовая стоимость муниципального имущества увеличилась на 10,5 млн. рублей за счёт капитальных ремонтов и реконструкции объектов.
Жилищный фонд города Архангельска по состоянию на начало 2003 года составил 7,7 млн. кв.м. общей площади. Для сравнения, в большинстве муниципальных образований Архангельской области жилищный фонд относительно небольшой. К примеру, в таких крупных районах, как Лешуконский или Мезенский, жилищный фонд составляет 0,307 и 0,394 млн. кв.м. соответственно[34], а доля муниципального жилищного фонда здесь ещё меньше. В то же время в муниципальной собственности МО «Город Архангельск» находятся 4438 жилых домов общей площадью более 6 млн. кв.м., в том числе 3413 домов – в деревянном исполнении, из них 782 дома – в ветхом состоянии, физический износ которых свыше 60%. Согласно нормативному сроку службы значительное количество домов требует различного рода действий, направленных на поддержание их в функционально пригодном состоянии. Например, 2296 домов требуют замены свай.
Всё это свидетельствует о значительности жилищного фонда города Архангельска и – соответственно – о больших сложностях в его содержании и использовании.
В Едином государственном регистре предприятий и организаций на 1 января 2004 года из общего числа хозяйствующих субъектов всех отраслей экономики на территории МО «Город Архангельск» было учтено 312 организаций с муниципальной формой собственности, что составляет 3,1% от общего числа организаций[35]. В числе действующих предприятий и организаций города в 2003 году хозяйственную деятельность осуществляли 46 муниципальных унитарных предприятий.
Таблица 2.1.
Структура муниципальных унитарных предприятий
| в сфере жилищно-коммунального хозяйства | 16 |
| в сфере бытового обслуживания | 10 |
| в сфере торговли | 3 |
| специализированных предприятий | 12 |
| Транспортных | 5 |
Данные, приведённые в таблице, показывают, что деятельность более половины муниципальных предприятий направлена на обеспечение жизнедеятельности населения. Малая же численность предприятий транспорта и торговли отражает соответствующую политику городских властей, осуществляемую, очевидно, ввиду малой эффективности этих предприятий. Например, за 2001-2003 годы в городе планомерно сокращалось число трамвайных и троллейбусных маршрутов (при этом росла стоимость проезда на них)[36].
В городе действует также 201 муниципальное учреждение.
Таблица 2.2.
Структура муниципальных учреждений
| в сфере образования | 149 |
| в сфере культуры | 18 |
| в сфере спорта | 9 |
| в сфере здравоохранения | 18 |
| в сфере социальной защиты населения | 7 |
Мы видим, что основная часть учреждений работает в сфере образования. При этом в других отраслях учреждения муниципальной формы собственности представлены мало. Это позволяет говорить о слабой развитости отраслей обслуживания населения по таким важным направлениям как сфера культуры или спорта. Число учреждений здравоохранения также может показаться незначительным (относительно общего числа учреждений), но – на самом деле – их достаточно для обслуживания более 350 тыс. человек, проживающих на территории изучаемого муниципального образования.
В состав муниципальной собственности входит также водопроводно-канализационное хозяйство. Протяжённость водопроводно-канализационной сети города составляет 1094 км., из них более 210 км. – ветхие.
Кроме перечисленных, в состав муниципальной собственности города Архангельска входят и другие объекты в соответствии с федеральным законодательством (например, муниципальные земли, финансово-кредитные учреждения и пр.), а также финансы муниципального образования.
Рассмотрение вопроса о формировании и составе муниципальной собственности МО «Город Архангельск» позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, процесс формирования муниципальной собственности в городе проходил характерными для всей Российской Федерации способами; при этом в процессе приватизации муниципальное образование практически не участвовало. Во-вторых, общий фонд муниципальной собственности, находящейся на балансе города, является довольно значительным и громоздким, если сравнивать по данному параметру (количество объектов муниципальной собственности) областной центр с другими городами и районами области. И, в-третьих, значительная часть объектов муниципальной собственности находится в аварийном или ветхом состоянии, что требует от городских властей больших затрат по обслуживанию и содержанию этих объектов.
2.3. Система органов управления муниципальной собственностью и их роль
Рассматривая систему органов местного самоуправления, участвующих в управлении муниципальной собственностью, нельзя не отметить – в первую очередь – её двухуровневость (Приложение 1). Систему органов управления муниципальной собственностью составляют:
· первый уровень: органы МСУ;
· второй уровень: так называемые органы муниципального управления – структурные подразделения, осуществляющие оперативное управление муниципальной собственностью, в том числе на территории определённого территориального округа.
В соответствии с пунктом 1 статьи 1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления (органы МСУ) – это «выборные и другие органы, наделённые полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти». Здесь же мы обнаруживаем понятие должностного лица местного самоуправления. При этом закон выделяет:
· должностное лицо МСУ – «выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих»;
· выборное должностное лицо МСУ – «должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделённое согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения».
Из названных выше должностных лиц нас интересуют, прежде всего, выборные должностные лица МСУ, поскольку они наделены полномочиями на решение вопросов местного значения в то время, как первые призваны обеспечивать деятельность органов МСУ. К тому же, как упоминалось ранее, в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 2 ст. 6), владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью отнесены к вопросам местного значения.
Итак, рассмотрим органы и должностные лица МСУ муниципального образования «Город Архангельск», участвующие в управлении муниципальной собственностью, а также органы муниципального управления и их роль в этом процессе.
|
|
|
