 |
Особенности автономного учреждения как организационно-правовой формы
|
|
|
|
Введение
Автономные учреждения представляют собой новый вид юридических лиц, который учреждает государство или муниципальное образование для решения своих задач.
Принятие Федерального закона «Об автономных учреждениях» вызвало немало откликов и самых разных мнений. Сам статус автономного учреждения существенно отличается от всех подобных образований, кроме того, как отмечает М. Клишина, вместе с рассматриваемым законом принимался и ряд дополнений в другие законодательные акты страны, связанные с введением в действие нового типа юридических лиц - автономных учреждений. В частности, изменения были внесены в законы «О некоммерческих организациях», «Об образовании», «О высшем и послевузовском образовании», «Об исполнительном производстве», в Основы законодательства о культуре, а также в Гражданский, Бюджетный и Налоговый кодексы.
Кроме того, в настоящее время в периодических изданиях широко освещается вопрос правового статуса автономного учреждения, в то время как проблема преобразования муниципальных учреждений в автономные учреждения в настоящее время не получила должного отражения. Отсутствуют обобщенные выводы о реализации процесса преобразования муниципальных учреждений в автономные учреждения.
Все это обуславливает актуальность исследуемой темы и определяет объект, предмет, цель и задачи курсовой работы.
Объект исследования - автономные учреждения
Предмет исследования - процесс преобразования муниципальных учреждений в автономные учреждения
Цель работы - на основе анализа опыта и практики преобразования муниципальных учреждений в автономные учреждения сформулировать рекомендации по его совершенствованию.
|
|
|
Для достижения поставленной цели в ходе выполнения курсовой работы были решены следующие задачи:
. Выявлены особенности автономного учреждения как организационно-правовой формы
. Исследованы цели и задачи преобразования муниципальных учреждений в автономные учреждения
. Проанализирован опыт преобразования муниципальных учреждений в автономные учреждения в регионах
. Исследована роль Комитета по управлению имуществом и земельными отношениями в деятельности по преобразованию муниципальных учреждений в автономные учреждения
В ходе выполнения курсовой работы были использованы такие методы как анализ и синтез, сравнительный метод.
Теоретической основной курсовой работы являются труды Батаева А.А., Кулаковой Е.В., Андреева В.К., Клишиной М. О. и других.
Практическая значимость работы обусловлена наличием практических рекомендаций в сфере преобразования муниципальных учреждения в автономные учреждения.
Глава 1. Нормативно-правовые основы преобразования муниципальных учреждений в автономные учреждения
Особенности автономного учреждения как организационно-правовой формы
Федеральный закон «Об автономных учреждениях» определяет в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации правовое положение автономных учреждений, порядок их создания, реорганизации и ликвидации, цели, порядок формирования и использования их имущества, основы управления автономными учреждениями, основы отношений автономных учреждений с их учредителями, с участниками гражданского оборота, ответственность автономных учреждений по своим обязательствам.
Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
|
|
|
Согласно закону все учреждения подразделяются на частные и государственные (муниципальные). При этом последние могут быть двух типов: бюджетные и автономные. В числе важнейших задач, которые пытались решить посредством введения учреждений нового типа, - создание условий для тех учреждений, которые способны зарабатывать самостоятельно, что позволит уменьшить возложенное на государство бремя их содержания и повысить качество услуг. На первый взгляд новый закон дает множество преимуществ: готовое зарабатывать автономное учреждение, реализуя предоставленные ему права, поставит во главу угла интересы потребителей, получит дополнительные доходы, повысит уровень материально-технического обеспечения, введет достойную оплату труда своим работникам. При этом государство и органы местного самоуправления не будет нести субсидиарную ответственность за неблагоприятные последствия деятельности подобных учреждений.
Анализируя Федеральный закон «Об автономных учреждениях», а также нормативно-правовые документы, регулирующие положение и функционирования автономных учреждений можно выделить следующие особенности этой организационно-правовой формы:
1. Учредитель обязан сформировать задание автономного учреждения на оказание услуг и финансировать выполнение этого задания в виде выделения учреждению субсидии. Кроме того, учредитель не может допустить ситуации, когда у автономного учреждения не будет средств, чтобы содержать закрепленное за ним государственное или муниципальное имущество.
. Автономное учреждение имеет право расходовать средства субсидии, полученные на выполнение задания, по своему усмотрению с целью наиболее рационального их использования для выполнения задания.
При расходовании средств учреждение может не применять процедуры, предусмотренные федеральным законодательством о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.
|
|
|
. Государственное или муниципальное задание на оказание услуг обязательно формируется учредителем. При этом бюджетные средства, получаемые автономным учреждения от учредителя, выполняют функцию финансового обеспечения выполнения этого задания.
. Счета автономного учреждения находятся в самостоятельно выбранных кредитных учреждениях.
. Система оплаты труда устанавливается автономным учреждением самостоятельно и зависит от финансовых возможностей.
. Штатное расписание формируется автономным учреждением самостоятельно.
. Отсутствует субсидиарная ответственность (то есть ответственность за действия, бездействие или обязательства учреждения по отношению к третьим лицам) учредителя за автономным учреждением.
. Автономное учреждение может брать займы и кредиты (в связи с отсутствием субсидиарной ответственности учредителя).
. Назначение и освобождение от должности руководителя автономного учреждения осуществляется учредителем.
. Имущество автономного учреждения является собственностью учредителя, учреждение может самостоятельно распоряжаться имуществом, не являющимся недвижимым или не относящимся к особо ценному движимому имуществу. Отнесение имущества к особо ценному движимому имуществу осуществляется учредителем.
. Возможные санкции со стороны учредителя в случае неудовлетворительной работы учреждения могут носить административный характер по отношению к руководству учреждения. (Финансовые санкции по отношению к учреждению хотя в целом и отвечают здравому смыслу, однако возможность их применения не отражена в федеральном законодательстве об автономных учреждениях.)
. Номенклатура и тарифы на платные услуги для населения и юридических лиц устанавливаются учреждением самостоятельно. Исключением являются случаи, когда платные услуги оказываются в соответствии с заданием учредителя и софинансируются учредителем за счет бюджетных средств (в этом случае учредитель в своем задании определяет предельные цены на эти услуги или порядок их определения).
|
|
|
. Автономные учреждения самостоятельно распоряжаются средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, включая доходы от аренды имущества.
. За деятельностью автономного учреждения осуществляется общественный контроль. Формами общественного контроля является работа наблюдательного совета и регулярная публикация в СМИ отчетов о работе учреждения.
. В автономных учреждениях обязательно проводится ежегодная аудиторская проверка бухгалтерской отчетности.
Для осмысления механизма автономных учреждений нельзя обойтись хотя бы без краткого упоминания как основных отличий автономных учреждений от бюджетных учреждений, так и их сходств. Эта информация приведена в следующей таблице:
Таблица 1. Основные отличия и сходства автономных и бюджетных учреждений
| Параметр | Бюджетное учреждение | Автономное учреждение |
| Гарантия бюджетного финансирования учреждения | Есть в виде сметного финансирования - учредитель обязан финансировать учреждение по смете. | Есть в виде финансирования выполнения задания - учредитель обязан сформировать задание учреждению на оказание услуг и финансировать выполнение этого задания в виде выделения учреждению субсидии. Учредитель не может допустить ситуации, когда у автономного учреждения не будет средств, чтобы содержать закрепленное за ним имущество. |
| Степень самостоятельности учреждения в расходовании бюджетных средств | Учреждение обязано расходовать средства согласно номенклатуре и объемам статей утвержденной учредителем сметы, а в случае необходимости изменений, такие изменения должны быть согласованы с учредителем. При расходовании средств учреждение обязано применять процедуры, предусмотренные законодательством о размещении заказов. | Учреждение имеет право расходовать средства субсидии, полученной на выполнение задания, по своему усмотрению и таким образом, который руководитель учреждения считает более рациональным для выполнения задания. При расходовании средств учреждение может не применять процедуры, предусмотренные федеральным законодательством о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд. |
| Государственное или муниципальное задание на оказание услуг | Обязательно. | Обязательно. При этом бюджетные средства, получаемые автономным учреждением от учредителя, выполняют функцию финансового обеспечения выполнения этого задания. |
| Исполнение расходов и получение доходов | Осуществляется через казначейство. | Осуществляется через самостоятельно выбранное кредитное учреждение. |
| Размер оплаты труда | Устанавливается с учетом единой тарифной сетки или отраслевыми системами оплаты труда. | Устанавливается учреждением самостоятельно в рамках своей кадровой политики и в зависимости от доступных для него финансовых ресурсов. |
| Ответственность учредителя за действия, бездействие или обязательства учреждения по отношению к третьим лицам | Есть. | Нет. |
| Назначение и освобождение от должности руководителя учреждения | Осуществляется учредителем. | Осуществляется учредителем. |
| Имущество учреждения | Является собственностью учредителя, учреждение не может самостоятельно распоряжаться имуществом. | Является собственностью учредителя, учреждение может самостоятельно распоряжаться имуществом, не являющимся недвижимым или относящимся к особо ценному движимому имуществу. Отнесение имущества к особо ценному движимому имуществу осуществляется учредителем. |
| Возможные санкции со стороны учредителя в случае неудовлетворительной работы учреждения | Действия могут носить характер административных санкций по отношению к руководству учреждения. Финансовые санкции по отношению к учреждению целиком неправомерны. | Действия могут носить характер административных санкций по отношению к руководству учреждения. Финансовые санкции по отношению к учреждению целиком хотя и отвечают здравому смыслу, однако возможность их применения не отражена в федеральном законодательстве об автономных учреждениях. |
| Общественный контроль за деятельностью учреждения | Не обязателен. | Обязателен. Формами общественного контроля является работа наблюдательного совета и регулярная публикация в СМИ отчетов о работе учреждения. |
|
|
|
В настоящее время многие исследователи и заинтересованные граждане выражают опасения, что в связи с появлением автономных учреждений услуги этих учреждений будут полностью оказываться на платной основе.
В связи с этим анализируя действующее законодательство можно выделить следующие моменты:
Во-первых, автономные учреждения так же, как и бюджетное учреждение, сохраняет для себя гарантию бюджетного финансирования. Учредитель не может не дать автономному учреждению задание на оказание государственных или муниципальных услуг и субсидию на выполнение этого задания, иными словами, он не может оставить учреждение без финансирования.
Во-вторых, так же как и в бюджетном учреждении, имущество АУ находится в собственности учредителя, то есть либо в федеральной или в муниципальной собственности, либо в собственности субъекта Федерации.
В-третьих, так же как и в бюджетном учреждении, учредитель фактически сохраняет полный контроль над деятельностью руководителя автономного учреждения. У руководителя автономного учреждения появляется гораздо больше свободы и самостоятельности в принятии управленческих решений: в расходовании средств, в управлении персоналом, в распоряжении доходами и расходами от предпринимательской деятельности. Однако именно учредитель назначает и увольняет руководителя автономного учредителя. Поэтому если учредителю не нравится, какие решения принимает руководитель, то, как и в случае с бюджетным учреждением, учредитель может поменять руководителя.
Вместе с тем, несмотря на принятые поправки в другие законодательные акты Российской Федерации все равно можно отметить некоторые противоречия между действующим законом об автономных учреждениях и другими законодательными актами. А потому можно говорить о недостаточной проработанности механизма правового регулирования в области деятельности автономных учреждений.
Следовательно, органы законодательной власти еще должны совершенствовать нормативно-правовую базу по вопросам создания и деятельности автономных учреждений в системе некоммерческих организаций.
В соответствии с Законом создание автономных учреждений возможно либо путем реорганизации существующего федерального, государственного или муниципального учреждения, либо путем создания нового учреждения. В первом случае вносятся изменения в существующие учредительные документы, то есть сохраняются лицензия, свидетельство о государственной регистрации и т.п.
Во втором случае необходимо проходить процедуру государственной регистрации, получать новую лицензию и т.п.
Имущество автономного учреждения стоимостью свыше 50000 руб., недвижимое имущество, а также особо ценное движимое имущество (то есть имущество, без которого деятельность учреждения будет невозможна или существенно затруднена) остаются на балансе органа по управлению соответствующим имуществом и передаются в оперативное управление автономным учреждением. Имущество же, приобретенное за счет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, на балансе комитета по управлению имуществом не учитывается, а учитывается на балансе только самого автономного учреждения и поступает в его самостоятельное распоряжение.
В автономном учреждении создается наблюдательный совет в составе не менее чем пять и не более чем одиннадцать членов. В состав наблюдательного совета автономного учреждения входят представители учредителя автономного учреждения, представители исполнительных органов государственной власти или представители органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, и представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности. В состав наблюдательного совета автономных учреждений также могут входить представители иных государственных органов, органов местного самоуправления, представители работников автономных учреждений. Количество представителей государственных органов и органов местного самоуправления в составе наблюдательного совета должно превышать одну треть от общего числа членов наблюдательного совета автономных учреждений. Количество представителей работников автономных учреждений не может превышать одну треть от общего числа членов наблюдательного совета автономных учреждений. Срок полномочий наблюдательного совета автономных учреждений устанавливается уставом автономных учреждений, но не может быть более чем пять лет. Одно и то же лицо может быть членом наблюдательного совета автономного учреждения неограниченное число раз. Руководитель автономного учреждения и его заместители не могут быть членами наблюдательного совета автономного учреждения. Руководитель автономного учреждения без решения наблюдательного совета не может самостоятельно принимать решения по крупным сделкам и сделкам с заинтересованностью.
К особенностям деятельности автономного учреждения (по сравнению с бюджетными учреждениями) помимо ежегодного отчета о деятельности и об использовании имущества, ежегодного аудита и обеспечения открытости информации относятся также коммерческий план счетов бухгалтерского учета и план финансово-хозяйственной деятельности (утверждаемый наблюдательным советом) взамен смет доходов и расходов. Счета автономного учреждения, напомним, находятся в самостоятельно выбранных ими кредитных организациях.
Таким образом, в любом случае автономное учреждение не сможет реализовать по-настоящему ценное имущество, а в силу субъективного характера определения того, какое имущество может затруднить осуществление «основной деятельности», а какое - нет, учредитель, в принципе, имеет возможность лишить учреждение возможности самостоятельно распоряжаться вообще любым закрепленным за ним имуществом вплоть до канцелярского дырокола.
|
|
|
