 |
Конституционно-правовой порядок образования субъекта Российской Федерации
|
|
|
|
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 года №6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» описывает порядок реализации двух важнейших конституционно-правовых процедур: принятия в Российскую Федерацию нового субъекта (изменения состава субъектов Российской Федерации в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части) и образования в составе Российской Федерации нового субъекта (изменения состава субъектов Российской Федерации и не связанного с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части). Таким образом, в рамки единого нормативного правового акта включены два различных по своей природе предмета правового регулирования.
Закон, относительно подробно описывающий процедурные вопросы, к сожалению, в отношении материально-правовых аспектов, немногословен и имеет рамочный характер, в каждом конкретном случае объединения субъектов Российской Федерации будет приниматься отдельный федеральный конституционный закон, учитывающий региональную специфику.
В статье 1 Федерального конституционного закона под образованием в составе Российской Федерации нового субъекта понимается процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в соответствии с данным Федеральным конституционным законом и не связанная с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части.
Под процедурой как нормативно установленный порядок осуществления действий, всегда направленных на достижение какого-либо результата, в данном случае изменение состава субъектов Российской Федерации путем образования нового субъекта России. Как и любая процедура, процедура образования нового субъекта имеет свои стадии, последовательная реализация которых приведет к желаемому результату.
|
|
|
Образование в составе Российской Федерации нового субъекта согласно пункту 2 ст. 5 закона может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению. Если в законе оговорено, что образование нового субъекта Российской Федерации «может повлечь…», то напрашивается вывод, что закон допускает такое объединение субъектов федерации, при котором не происходит прекращение существования, а также вариант, при котором происходит прекращение существования не всех объединяющихся субъектов Российской Федерации.
Из этого следует вывод, что объединение возможно в двух формах:
) слияние, когда прекращает существование объединяющиеся субъекты Российской Федерации и образуется новый субъект Российской Федерации;
) присоединения, когда сохраняется один субъект Российской Федерации, а остальные объединяющиеся субъекты Российской Федерации входят в его состав, прекращая свое существование. Во втором случае сохранившийся субъект, исходя из смысла федерального конституционного закона, видимо, следует считать новым субъектом Российской Федерации, образованным в результате объединения.
В противном случае следует вывод о бессмысленности действующей формулировки ч. 2 ст. 5 закона. «Этот вывод имеет под собой следующие теоретические основания: объединение в форме присоединения субъектов Российской Федерации к уже существующему субъекту Российской Федерации и как следствие, изменение его территории и населения, по нашему мнению, не означает изменение его статуса. Соответственно нет смысла вести разговор об образовании нового субъекта Российской Федерации, уже в ней состоящего».
|
|
|
По нашему мнению, в случае присоединения одного субъекта к другому речь не идет о новом субъекте, а происходит увеличение территории одного субъекта за счет присоединения другого субъекта, новый субъект при этом не образуется. Единственным возможным вариантом объединения двух субъектов Российской Федерации, когда может не происходить прекращение существования объединяющихся субъектов, является вариант образования нового сложносоставного субъекта Российской Федерации.
Например, объединение республики и края или области, при этом республика изменяет свой статус на автономный округ и входит в состав края или области. Этот вариант является труднореализуемым и малоцелесообразным. В связи с этим необходимо ликвидировать данную неопределенность статьи закона. Однозначным образом прописать, что в случае объединения субъектов образуется новый субъект и как следствие этого прежние субъекты Федерации прекращают свое существования. Или предусмотреть возможность утраты статуса субъекта Российской Федерации путем его присоединения к другому субъекту России, при этом присоединение не влечет за собой образование нового субъекта России и, следовательно, должно являться предметом регулирования другого закона.
В ст. 5 Закона закреплены условия образования нового субъекта образование нового субъекта может быть осуществлено только путем объединения двух и более граничащих между собой субъектов - это императивное условие; возможное прекращение существование субъектов России, территории которых подлежат объединению. По смыслу формулировки статьи данное положение нельзя в полной мере отнести к условию как таковому, это скорее возможное следствие объединения, о чем было сказано выше. Содержащееся в п. 3 ст. 5 положение о том, что «изменение наименования субъекта Российской Федерации, предусмотренное частью 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации, не влечет за собой образование в составе Российской Федерации нового субъекта. Новое наименование субъекта Российской Федерации включается в текст статьи 65 Конституции Российской Федерации и учитывается при переиздании текста Конституции Российской Федерации» - не является условием, если под условием понимать обстоятельство, от которого зависит возможность образования нового субъекта. По нашему мнению, положения пункта устраняют неоднозначное понимание статьи в целом, с учетом возможности изменения наименования субъекта Российской Федерации, предусмотренного ч. 2 ст. 137 Конституции Российской Федерации.
|
|
|
Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерации нового субъекта Российской Федерации и порядке образования новых субъектов Российской Федерации» не содержит ограничений для интеграции субъектов Российской Федерации. При соблюдении всех условий интегрироваться могут и два и более субъектов федерации, при условии наличия общей границы между ними.
Однако существуют объективные ограничения на образование новых субъектов федерации. Во-первых, заинтересованные субъекты должны граничить между собой. По этому критерию объединение субъектов не затронет такие субъекты Российской Федерации как Калининградская область и Сахалинская область, поскольку они не имеют административно-территориальной границы с другими субъектами Федерации. Стоит заметить, что другой способ изменения состава субъектов Федерации, а именно путем принятия новых субъектов Российской Федерации, не содержит подобного ограничения. Принять в Российскую Федерацию теоретически можно иностранное государство (или часть иностранного государства), при этом вовсе не обязательно между ним и Россией должна наличествовать общая граница.
Во-вторых, пункт 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации гласит, что «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации». В статье перечислены виды существующих субъектов, при этом республики, края, области, города федерального значения и автономные округа, перечислены во множественном числе, а автономная область в единственном. По нашему мнению статья, имеет констатирующий и закрепляющий характер.
|
|
|
Положения первой главы Конституции Российской Федерации составляют основы конституционного строя Российской Федерации и согласно ст. 16 Конституции не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном самой Конституцией. Никакие другие положения Конституции Российской Федерации не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации. Из статьи 135 Конституции следует, что изменение глав первой, второй и девятой возможно только путем принятия новой Конституции Российской Федерации, при этом разрабатывать проект новой Конституции должно будет Конституционное собрание, созываемое в соответствии федеральным конституционным законом, который к настоящему моменту не принят.
Если буквально толковать содержание данной статьи, то любые инициативы по образованию новых субъектов Российской Федерации ограничены данным перечнем. В Российской Федерации должны находиться как минимум две области, два края, два автономных округа, два города федерального значения и одна автономная область. В связи с этим инициативы по объединению Московской области и города федерального значения Москвы, также как и по объединению Ленинградской области и города федерального значения Санкт-
Петербурга являются законодательно недопустимыми и, более того, будут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации. Возможны два варианта, когда такие интеграционные процессы будут легитимными. Это может произойти, в случае, если будут созданы новые субъекты Российской Федерации - города федерального значения. Если появится один город федерального значения, то станет возможным объединение другого города федерального значения с соответствующей областью, если появятся два города федерального значения, то станет возможным объединение существующих двух городов федерального значения с прилегающими областями. В свою очередь образование нового субъекта Российской Федерации возможно только путем объединения существующих субъектов. При всех вариантах объединения, согласно Закона новый субъект явно не сможет претендовать на получение статуса города федерального значения в силу объективных причин.
В случае принятия в качестве нового субъекта Российской Федерации иностранного государства или его части мы также не получим субъект федерации - город федерального значения; согласно ст. 4 федерального конституционного закона «О порядке принятия…» такому субъекту предоставляется статус республики, края или область, а для части государства - автономной области, но не как ни города федерального значения.
|
|
|
Второй вариант, при котором возможно объединение города федерального значения с другим субъектом федерации, связан с принятием новой Конституции Российской Федерации. Новая Конституция должна будет содержать указание на существующие виды субъектов федерации, но без их количественной фиксации, оптимальным вариантом был бы вообще вывести перечень видов субъекта российской Федерации за рамки главы «основы конституционного строя». Видовая спецификация субъектов федерации должна содержаться в нормах Конституции Российской Федерации, которые могли бы быть изменены без принятия новой Конституции России. На сегодняшний день имеются инициативы принятия поправок к Конституции, но нет реальных инициатив принятия новой Конституции Российской Федерации, также отсутствует необходимая законодательная регламентация данной процедуры.
Еще одним ограничением является то обстоятельство, что в Российской Федерации находится только одна автономная область - Еврейская автономная область, своего рода памятник советской национальной политики. Согласно Конституции Российской Федерации в России должна находиться одна автономная область. В связи с этим объединение Еврейской автономной области с граничащими субъектами представляется возможным в рамках действующей Конституции Российской Федерации только в случае, если новый образуемый субъект получит статус автономной области. Существует еще возможный вариант такой интеграции с участием Еврейской автономной области, в случае образования еще одной автономной области, но при этом, чтобы не нарушить, Конституцию Российской Федерации, Еврейская автономная область должна будет синхронно день в день изменить свой статус на иной. Или прекратить существование путем объединения с другим (другими) субъектом (субъектами) федерации, что соответственно влечет и прекращение существования ее статуса.
Изменение статуса автономной области должно осуществиться в соответствии с федеральным конституционным законом о порядке изменения статуса субъектов Российской Федерации, принятие которого предусмотрено п. 5 ст. 66. Такой закон до сих пор не принят.
Прекращение существования автономной области может осуществиться только способом ее объединения с Хабаровским краем и /или Амурской областью. Оба варианта являются труднореализуемыми, попробуем описать приблизительный алгоритм их осуществления.
При первом варианте необходимо принять федеральный конституционный закон «О порядке изменения статуса субъектов Российской Федерации». Далее следует ожидать какого-либо объединительного процесса, в котором заинтересованные субъекты готовы будут наделить образуемый новый субъект статусом автономной области и получат необходимую поддержку на референдумах и со стороны федеральных властей. Возможен также вариант, при котором один субъект Федерации изменяет свой конституционный статус и одновременно происходит объединение Еврейской автономной области с одним или более субъектами Федерации. При этом предложения по статусу могут иметь зависимый от своевременности изменения статуса Еврейской автономной области характер.
Более простой способ снять описываемые противоречия, связанные с изменением количественного состава субъектов Российской Федерации, это принятие Конституционным Судом Российской Федерации постановления об официальном толковании ч. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации, в котором было бы дано расширительное толкование, делающие необязательность соблюдения содержащихся в статье ограничений, о ее диспозитивности. Так в самом законе «О порядке принятия…» в ст. 4 предусматривается возможность появления в составе Российской Федерации автономных областей - т.е. в случае принятия в состав Российской Федерации части иностранного государства, налицо противоречие ст. 5 Конституции России. Еще одним ограничением возможности интеграции субъектов Российской Федерации является сложносоставность ряда субъектов Федерации.
Согласно официальному толкованию ч. 4 ст. 66., данному Конституционным судом Российской Федерации в Постановлении по делу о толковании содержания ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации, положения о вхождении автономного округа в состав края, области, «Вхождение автономного округа в состав края,… означает такое конституционно - правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом Российской Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Российской Федерации - края или области. Это состояние определяет особенности статуса, как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит».
Далее в постановлении имеется ряд положений, определяющих статус автономных округов, так и края (области), в состав которой они входят: «Край, область, в состав которых входит автономный округ, представляют собой государственно - территориальное образование, включающее наряду с административно - территориальными единицами (муниципальными образованиями) другое государственно - территориальное образование, являющееся субъектом Российской Федерации и одновременно составной, хотя и особой, частью края, области. Изменение статуса как края, области, так и автономного округа может быть осуществлено только в порядке, предусмотренном статьей 66 (часть 5) Конституции Российской Федерации».
В конституционном праве сохраняется мнение, что автономный округ по определению должен входить в состав края или области. В авторском учебнике судьи Конституционного Суда Российской Федерации М.В. Баглая рассматривается существующая коллизия в вопросе определения статуса автономных округов. При этом отмечается, что с выходом в 1992 году из состава Магаданской области Чукотского автономного округа, его название «автономный округ» теряет смысл, ибо по всем своим правам он превращается в обычную область. Сохранение прежнего названия таким образом можно считать историческим недоразумением.
Содержание части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации, как было пояснено в упомянутом постановлении Конституционного суда Российской Федерации, носит констатирующий характер. «Употребление термина «входящий» означает признание Конституцией Российской Федерации существовавшего до ее вступления в силу положения, согласно которому автономные округа, не оформившие изменение своего статуса, по-прежнему входят в состав соответствующего края или области».
По нашему мнению, особенность статуса автономного округа связана с его вхождением в состав области (края), так же как и особенности статуса области (края) определяются фактом вхождения в ее состав автономного округа. Следовательно, автономный округ может быть объединен с другими субъектами, а не с областью или краем, в состав которого он входит, только при наличии согласия области (края). Вопрос о том, в какой форме должно быть выражено данное согласие, остается открытым. Возможен и другой вариант: автономный округ выходит из состава края (области), т.е. обретает непосредственное вхождение в состав Российской Федерации, а только затем проводится процедура объединения с граничащими субъектами Федерации.
Не довольствуясь абстрактными рассуждениями, назовем те автономные округа, для которых данная ситуация может стать актуальной. К ним относятся Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ и Ненецкий автономный округ. Другие автономные округа интегрируются с краем (областью), в состав которой они входят.
Учитывая вышесказанное, можно сделать вывод, что Конституция Российской Федерации содержит объективные ограничения возможных вариантов объединения субъектов Российской Федерации, а для ряда субъектов Федерации и изменения своего конституционно-правового статуса. Объединение некоторых субъектов с другими представляется затруднительным или невозможным. К числу таких относятся города федерального значения, автономная область. Объединение автономных округов возможно только с теми субъектами, в состав которых они входят. При гипотетической возможности повсеместного объединения субъектов друг с другом в Российской Федерации должны находиться одиннадцать субъектов Федерации: две республики, два автономных округа, при чем как минимум один из них должен обязательно входить в состав другого субъекта, два города федерального значения, две области, два края и одна автономная область. Интеграция субъектов Федерации объективно не коснется Калининградской и Сахалинской областей, эти субъекты не имеют общей границы ни с одним субъектом Российской Федерации.
На основании анализа федерального конституционного закона и практики его реализации можно выделить пять юридически значимых стадии конституционно-правовой процедуры образования нового субъекта Российской Федерации, своего рода микропроцедуры в рамках макропроцедуры:
. Формирование инициативы образования нового субъекта Российской Федерации;
2. Рассмотрение Президентом Российской Федерации предложений заинтересованных субъектов Российской Федерации;
3. Организация и проведение референдума на территории заинтересованных субъектов Российской Федерации по вопросу объединения субъектов;
4. Принятие федерального конституционного закона об образовании нового субъекта Российской Федерации.
5. Реализация положений «именного» федерального конституционного закона. Внесение изменений в ст. 65 Конституции Российской Федерации, Принятие Устава нового субъекта Российской Федерации формирование органов государственной власти нового субъекта.
Приведенные стадии являются значимыми для всей конституционно-правовой процедуры образования нового субъекта России, охватывают всю совокупность действий, направленных на образование нового субъекта. Каждая стадия заканчивается изданием правового акта нормативного или индивидуального характера:
) Инициатива образования нового субъекта принадлежит субъектам Федерации, на территориях которых он образуется. Предложение об образовании нового субъекта направляется Президенту РФ, который уведомляет о нем Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации. Данное предложение должно быть обоснованно и содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием в составе Федерации нового субъекта, а также содержать ряд сопроводительных материалов, включающих в себя предложения о правопреемстве нового субъекта в отношении собственности заинтересованных субъектов в отношениях с органами государственной власти Федерации, другими субъектами; предложения о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год в связи с образованием нового субъекта; сведения о предполагаемых сроках проведения референдумов заинтересованных субъектов и др.;
) рассмотрение Президентом Российской Федерации совместного предложения законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации. Завершается уведомлением палат Федерального Собрания Российской Федерации и Правительства Российской Федерации о предложении об объединении субъектов Российской Федерации;
) организация и проведение референдума по вопросу объединения субъектов Российской Федерации на территории заинтересованных субъектов Федерации. Завершается направлением официальных данных о результатах референдумов Президенту Российской Федерации;
) после получения официальных данных о результатах референдумов Президент Российской Федерации вносит в Государственную Думу проект федерального закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. Проект должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта, положения о прекращении существования субъекта (субъектов), если это предусматривалось планом объединения, а также положения, устанавливающие сроки, в течение которых должны быть урегулированы следующие вопросы: формирование органов государственной власти нового субъекта; внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год, если образование нового субъекта предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года; функционирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов на территории нового субъекта; действие законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов на территории нового субъекта и др.;
) принятие федерального конституционного закона в порядке, установленном ст. 108 Конституции Российской Федерации;
) реализация положений федерального конституционного закона об образовании нового субъекта Российской Федерации, на этой стадии вносятся изменения в ст. 65 Конституции Российской Федерации и решаются задачи переходного периода, связанные с образованием нового субъекта Федерации.
Временные рамки каждой стадии весьма условны. Как показывает практика, с момента начала всестороннего изучения вопроса образования нового субъекта
Российской Федерации, принятия каких-либо совместных «деклараций о намерениях» заинтересованными субъектами федерации, создания специальных органов, призванных всесторонне изучить возможность и последствия образования нового субъекта России, и до реализации переходных положений федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, уже после внесения соответствующих изменений в Конституцию Российской Федерации может пройти немало лет.
На первой стадией конституционно-правовой процедуры образования нового субъекта Российской Федерации формируется соответствующая инициатива, что связано, во-первых, с всесторонним изучением возможности объединения субъектов и достижением принципиального согласия на осуществление процедуры объединения субъектов. Уже здесь необходимо выработать четкий алгоритм действий, технологию интеграции. Представить, каким будет «конечный продукт» - новый субъект федерации, предусмотреть гарантии, снижающие риск неблагоприятных последствий объединения до минимума. Этого можно достичь только в рамках открытой научной и политической дискуссии.
Содержание последней, пятой стадии связано с реализацией положений «именного» федерального конституционного закона об образовании конкретного субъекта федерации. Ее содержание определяется этими законами. В проводимых случаях объединения субъектов Российской Федерации, как и в имеющихся законах, определяется переходный период, в течение которого должны быть реализованы практические задачи объединения субъектов. Об окончательной сформированности контуров нового субъекта Федерации можно говорить только после завершения следующих действий:
1. Формирование органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации;
2. Принятие Устава, если новый субъект является краем или областью и Конституции, если образуется новая республика;
3. Решение вопросов правопреемства нового субъекта Федерации в отношении «старых»;
4. Формирование законодательства нового субъекта;
5. Принятие первого единого бюджета нового субъекта Федерации без преференций, связанных с объединением.
В практике современных федеративных отношений уже имеются примеры образования новых субъектов (Пермский край, Красноярский край, Камчатский край).
Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта.Эта процедура предусматривает изменение состава субъектов в результате присоединения к Федерации иностранного государства или его части. Согласно Закону от 17 декабря 2001 г. расширение Федерации за счет принятия нового субъекта осуществляется в рамках последовательно сменяющих друг друга стадий на основе принципа взаимного согласия и в соответствии с международным договором.
В случае принятия в Федерацию в качестве нового субъекта целого иностранного государства ему предоставляется статус республики, хотя международным договором может быть предусмотрено предоставление новому субъекту иного статуса, например, статуса края или области. В случае принятия в Федерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства этому субъекту в соответствии с международным договором предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа.
Инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении международного договора является данное иностранное государство. Президент РФ после поступления такого предложения должен уведомить о нем палаты Федерального Собрания, Правительство Российской Федерации и при необходимости провести с ними соответствующие консультации.
Международным договором могут быть урегулированы следующие вопросы: наименование и статус нового субъекта Федерации; порядок приобретения российского гражданства гражданами иностранного государства и распространения на них в полном объеме правового статуса гражданина России; правопреемство в отношении членства иностранного государства в международных организациях, его имущественных активов и пассивов; действие законодательства Российской Федерации на территории нового ее субъекта; функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления иностранного государства на территории нового субъекта. Кроме того, международным договором может устанавливаться переходный период, в течение которого новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Федерации, а также в систему ее органов. При этом предусмотрена процедура проверки Конституционным Судом соответствия федеральной Конституции данного международного договора.
Если международный договор признается конституционным, он вносится в Государственную Думу на ратификацию. Одновременно с ним вносится проект федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта, который должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта, а также сроки переходного периода. После принятия федерального закона о ратификации международного договора и федерального конституционного закона о принятии нового субъекта вносятся изменения в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ, определяющую ее состав.
Таким Образом: Конституция Российской Федерации в ч. 1 ст. 137 предусматривает две возможности изменения состава субъектов РФ: принятие нового субъекта в состав Федерации и образование в ее составе нового субъекта. Процедура изменения состава субъектов Федерации регламентируется Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта Российской Федерации». В соответствии с ним при принятии в Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта должны соблюдаться государственные интересы Федерации, принципы ее федеративного устройства, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов, их социально-экономические возможности.
Совершенствование субъективного состава РФ представляет собой одну из серьезнейших проблем долгосрочной стратегии развития российского федерализма, со всей явность демонстрирующей весь массив противоречий, накопившихся в государственном устройстве за последние годы. Смысл объединения - не примитивное сокращение числа субъектов РФ, а стимулирование их развития; при рациональном подходе объединение всех округов «под копирку» является непродуманным решением.
|
|
|
