 |
Особенности лоббирования в США
|
|
|
|
Законодательное регулирование процесса лоббизма в Штатах имеет глубокие корни. Супербыстрое накопление частного капитала в США в середине 19 - начале 20 вв. привело к попыткам бизнес-сообщества сломать существующую систему согласования интересов государства и предпринимательства. Вместе с тем оно стимулировало встречное движение со стороны политического руководства США, которое было направлено на создание системы правовых запретов и ограничений в отношении нелегальных действий бизнесменов.
Ограничительные меры законодательства США имели характер ответа на инициативные шаги бизнеса. Формирование целого массива правовых норм было ответной реакцией на стихийно сложившиеся практики. По сути, предпосылкой любого крупного этапа в юридическом или любом ином регулировании лоббизма был факт вскрытия того или иного пласта теневых отношений. Громкие скандалы в 2000-х годах подтверждают предположение о том, что теневая сфера отношений между власть имущими и бизнесом США продолжает существовать (к примеру, дело лоббиста Д. Абрамофф о связях с сотрудниками первой администрации Дж. Буша-мл[20], отставка сенатора Р. Нея из Огайо в связи с обвинениями в недобросовестном лоббизме и коррупции[21], обвинения в адрес советника Дж. МакКейна по поводу контактов с лоббистами[22].
Тема лоббизма приобрела особую практическую значимость в одно время с началом быстрого экономического роста в США во второй половине 19 века. Тогда отношения власти и бизнеса зачастую строились вне соответствия законам отдельных штатов или федерального законодательства. В период так называемого «дикого» капитализма в США компании зачастую заключали соглашения, противоречившие правилам конкуренции, и нередко осознанно даже шли на экономические преступления ради максимизации своей прибыли. В ответ на эти действия власти применяли различные меры (вплоть до вмешательства во внутреннюю структуру компаний).
|
|
|
Отделение самого лоббизма от широкого спектра противоречивых отношений властей и бизнеса в отдельный круг отношений не было внезапным. Первый закон «О регистрации иностранных агентов» (Foreign Agents Registration Act), изданный в 1938 г., касался лишь иностранных лоббистов. Он устанавливал требование о регистрации лоббистов в государственном департаменте США. Эта мера была главным образом направлена на прекращение фашистской и нацистской пропаганды на территории страны.
Первым законодательным документом, регулирующим конкретно лоббистскую деятельность в США, стал закон «О регистрации лоббистской деятельности» (The Lobbying Registration Act), изданный в 1946 г. К его принятию законодательные власти подтолкнула череда скандалов с участием крупных холдинговых компаний. В законе от 1946 г. лоббизм определялся как «деятельность физических лиц и организаций по связям с членами федеральных законодательных органов США с целью оказания влияния на законодательный процесс». Платность услуг агентов и требование к раскрытию главной цели своей деятельности стали яркими отличительными признаками легального лоббизма. В связи с этим закон предписывал лоббистам регистрироваться у секретарей Палаты представителей и Сената.
Принятый почти полвека спустя (в 1995 году) закон «О раскрытии лоббистской деятельности» (The Lobbying Disclosure Act) распространил список ограничений, прежде касавшихся только законодателей как объектов лоббизма. Теперь они распространялись и на исполнительную власть. В законе были закреплены профессиональные критерии для лоббистов (профессионально занятые агенты, не менее 20% рабочего времени затрачивающие на лоббистскую деятельность при зарплате не менее 5 тыс. долл. в течение полугода). Данный закон также наложил законодательные ограничения на лоббистскую деятельность (исключая взятки и подкуп). Были введены существенные ограничения на использование федеральных и благотворительных фондов для лоббистской деятельности, по причине того, что они освобождены от уплаты налогов.
|
|
|
Нововведением стало также введение процедуры предоставления отчетности о лоббировании. Изложенные в отчетах сведения должны были содержать список конкретных номеров законопроектов и актов исполнительных органов власти, по которым велась лоббистская деятельность, информация о контактах от имени клиента, данные об общей сумме доходов и расходов в связи с лоббистской деятельностью.
Фактически закон 1995 г. действовал лишь в отношении официально зарегистрированных лоббистов. Лица, участвовавшие в лоббизме, выполняющие роль консультантов и экспертов, либо получавшие негласное вознаграждение, лоббистами не считались и, соответственно, под действие закона не подпадали. Помимо этого, несмотря на существующие ограничения на преподнесение подарков чиновникам, не существовало запрета для организаций (в т.ч. лоббистских) на проведение и финансирование так называемых «рекламных кампаний» с раздачей «информационного материала» и другой подобной деятельности [23].
В настоящее время оценить масштабы сферы «теневого лоббизма» в Штатах не представляется реальным. В литературе встречаются только приблизительные оценки. В частности, указывается, что лишь каждый пятый лоббист регистрирует свою деятельность в законном порядке[24].
Проблема лоббизма, его допустимости, размеров и приемлемости - стали одними из ключевых в ходе президентской кампании в США 2008 года. Выступая перед избирателями, будущий президент Барак Обама заявил, что практика лоббизма «превратила федеральное правительство в поле игры, играть в которую могут позволить себе только сами лоббисты и стоящие за ними финансовые группы. В Вашингтоне сложилась целая субкультура лоббизма, некоторые из участников которой легализованы, однако большая ее часть продолжает оставаться в тени»[25].
|
|
|
В январе 2009 года, уже в качестве президента США, Обама ужесточил правила для лоббистов: запретил администрации Белого дома принимать от них подарки и продолжил развивать линию на законодательную регламентацию поведения чиновников и законотворцев, намеченную законами об этике, принимавшимися начиная с 1978 года. (Последняя редакция была принята во второй половине 2000-х годов.)
К основным целям практики лоббизма в США в порядке убывающей значимости принято относить:
) изменение налоговой политики,
) получение бюджетных ассигнований,
) воздействие на законодательную деятельность в сфере стандартов производимой продукции и регламентации правил ее сбыта,
) взаимоотношения с регулирующими органами,
) поддержка клиента на рынке государственных закупок (на государственных тендерах)[26].
Субъектами реализации лоббистской деятельности, как правило, выступают:
) внешние, или классические, лоббисты (юридические, GR- и PR-фирмы, лоббисты - физические лица) - это классические лоббисты;
) штатные лоббисты (сотрудники GR-отделов);
) лоббисты предпринимательских ассоциаций;
) группы, защищающие общественные интересы;
) профсоюзы[27].
По официальным данным, выручка от лоббистской деятельности у каждого из десяти ведущих «внешних лоббистов» составляет несколько десятков миллионов долларов США в год[28]. При этом наибольшие доходы, как логично предположить, получали фирмы, имеющие прямые связи с органами государственной власти или нанимавшие для работы бывших государственных служащих. В каком-то смысле неудивительно и даже ясно, что неоднократные попытки законодательного запрещения подобных «тандемов» были заблокированы самими членами конгресса США.
Лоббисты ассоциаций представляют коллективные интересы предприятий, работающих в одной или нескольких отраслях. Существуют полиотраслевые (peak)[29], моноотраслевые (trade)[30] и профессиональные (professional)[31] ассоциации. Ежегодный лоббистский бюджет ассоциаций сопоставим с бюджетом «внешних лоббистов» (до 100 млн. долл. США)[32].
|
|
|
Группы, защищающие общественные интересы, а также профсоюзы редко используют прямое лоббирование. Основными их методами считаются «низовое лоббирование» (grass-roots lobbying) и принятие участия в финансировании избирательных кампаний[33].
Бизнес нередко прибегает к непрямым формам влияния на власть, таким как финансирование политических партий в ходе выборов. В том случае, если партия проходит в парламент, у бизнес-структуры, финансирующей ее избирательную кампанию, появляется личный представитель интересов на законодательном уровне. Эта практика, к примеру, негласно действует и в Соединенных Штатах: к примеру, Республиканская партия исконно ассоциируется с интересами крупного нефтегазового бизнеса США.
Структуризация и профессионализация лоббистской деятельности в Штатах уживается со значительным по своему объему сектором «теневого лоббизма». Несмотря на попытки законодательного запрета, система рекрутирования лоббистов из среды бывших госслужащих до сих пор действует, а объем сделок в «теневом секторе» лоббизма как минимум в четыре раза превышает официальные цифры. Однако прозрачность значительной части информации относительно лоббизма создает отчасти ложное представление о полном превосходстве закона в модели США.
2.4 Особенности лоббирования в странах Европы
лоббирование налоговый бюджетный регулирующий
Великобритания
Лоббизм в Великобритании считается таким же естественным институтом, как и сам парламент. Этому способствует даже структура и годами устоявшаяся практика проведения слушаний в палатах. Доступ в лобби и на заседания парламента открыт для всех заинтересованных лиц, за малым исключением. Даже «Железная леди» Маргарет Тэтчер в одно время открыто представляла интересы British Petroleum. Так что не удивляет то, что Великобритания не имеет законодательной основы регулирования лоббизма.
В отличие от США, английские законодатели предпочитают регулировать не столько деятельность лоббистов, сколько деятельность политиков и госслужащих. Ведь адекватный, естественный для политической системы лоббизм становится противоречащей законодательным нормам коррупцией только в том случае, если принципы этики государственного человека нарушают чиновники и парламентарии. Этот подход характерен для многих современных государств, где не существует законов о лоббизме, однако есть законы о «конфликте интересов», которые оговаривают нереальность материальной заинтересованности политика или служащего в том или ином публичном решении.
Так, к примеру, в палате общин и в палате лордов ведется подробный перечень финансовых интересов членов парламента, который содержит в себе информацию обо всех договорах, заключенных с консультантами, представителями юридических фирм и консалтинговых организаций. Ответственным лицом за ведение этого списка является парламентский уполномоченный по стандартам. Помимо этого, в обязанности уполномоченного входит консультация членов парламента по вопросам этики поведения, объяснение положений Этического кодекса членов парламента, а также все возможные расследования о неподобающем должности поведении парламентариев. Члены палаты общин и палаты лордов, кто имеет финансовую заинтересованность в предстоящих дебатах по определенному вопросу, должны заявить об этом в начале выступлении. Если рассматриваемый вопрос носит прозрачный, непосредственный и личный характер, член парламента не имеет права голоса по данному вопросу. Во время принятия участия в различных сторонах деятельности палаты, поддержания деловых контактов с другими членами парламента, а также министрами и должностными лицами, члены парламента обязаны заявить о своей возможной заинтересованности.
|
|
|
При Джоне Мейджоре (британский политик, премьер-министр Великобритании с 1990 по 1997) в 1994 году был создан Комитет по стандартам публичной сферы, регулирующий отношения между госслужащими, депутатами и лоббистами.
Законодательство требует от членов парламента и госслужащих в этой сфере соблюдения ряда принципов.
. Членам парламента законодательно разрешено быть занятыми в несвязанных с их парламентскими должностными обязанностями работах. Более того, Комитет по стандартам публичной сферы поощряет такую занятость, т.к., по их мнению, это позволяет депутатам оставаться осведомленными о реально существующих проблемах общества.
. Член парламента не имеет права получать материальное вознаграждение от заинтересованных лиц за свою работу в парламенте (голосование, парламентский запрос, снятие предложения с обсуждения, внесение законопроекта, внесение или снятие с обсуждения поправок к законодательному предложению), а также за попытки убедить коллег или министров совершить любое из вышеперечисленных действий.
. Член парламента должен сообщать о своих интересах, ежегодно внося их в публикуемый Register of Interests; а также открыто заявляя о своем интересе при выступлениях на тему, непосредственно затрагивающую этот самый интерес.
. Госслужащие обязаны документировать свои контакты со сторонними организациями и лицами.
Подобным образом законодательство не только не запрещает парламентариям и госслужащим выступать в качестве консультантов-лоббистов, но и поощряет их в этом. Для сравнения: если американские законодатели не так уверены в уровне собственной подготовки, то английские, наоборот, считают своих чиновников лучшими экспертами в законодательных вопросах и идеальными посредниками для гражданского общества, с одной оговоркой - лишь бы это делалось не в ущерб общественным интересам, законными методами и с пользой для бюджета.
Помимо Register of Interests членов парламента, ведется также Список Интересов журналистов, в котором журналист, который имеет доступ в парламент, обязан указать все финансовые поступления, превышающие 575 фунтов стерлингов в год, за весь объем деятельности, связанной с его нахождением в парламенте.
Правительство через палату общин контролирует законотворческий процесс (фактически законодательствует), а связи между комитетами палаты и соответствующими правительственными структурами устойчиво сильны через партийные институты. Таким образом, влияние на принятие принципиально важных правительственных решений настолько привлекательно, что доступно лишь самым мощным группам - таким, как отдельные профсоюзы (например, профсоюз горняков до его конфликта с М. Тэтчер), крупнейшим корпорациям, а также их объединениям. Менее влиятельным лоббистам имеет смысл влиять на административный аппарат министерств и ведомств, которые, как и в России, сами, по существу, и являются лоббистами профессионально-корпоративных интересов.
Учитывая именно эту специфику лоббирования страны, лоббистская деятельность регулируется множеством законов и кодексов, определяющих, в подавляющем большинстве, правила взаимоотношений госслужащих с группами интересов (основной документ - Civil Service Code, на его основе каждый департамент принимает свой Management Code). Именно эти нормативно-правовые акты, как правило, регулируют поведение и финансовые интересы самих членов парламента, а не заинтересованных в принятии того или иного решения групп давления.
Лоббисты же, по мнению Комитета по стандартам общественной сферы, имеют возможность самостоятельно объединяться в сообщества, создавать свои «правила игры» и самостоятельно следить за их исполнением. Так и развивается лоббизм. В Великобритании создано несколько независимых профессиональных организаций: The Association of Professional Political Consultants (APCC), The Public Relations Consultants Association (PRCA), The Institute of Public Relations (IPR). Годовой оборот лоббистского рынка в Британии превышает 500 млн. фунтов стерлингов.
Лоббистские войны в Великобритании - самое обычное дело. Самая известная среди них произошла в конце 1980-х годов при обсуждении вопроса строительства тоннеля под Ла-Маншем. Строительные подрядчики и железнодорожники наняли PR-фирму «Good Relations», которая должна была пролоббировать строительство тоннеля. В свою очередь, пароходства и авиакомпании, которым тоннель был «поперек горла», наняли другую компанию - «Grayling Group» с тем, чтобы пролоббировать недопустимость строительства. Обе компании работали с Дэвидом Аткинсоном, ныне довольно известным депутатом, и тот сделал выбор в пользу инфраструктурного развития.
Английский опыт регулирования интересен тем, что в Великобритании, как и в России, существует обширный пласт двухзвенного лоббизма, при котором чиновники и парламентарии выступают в качестве профессиональных лоббистов - консультантов и проводников интересов. Обусловлено это тем, что именно они наилучшим образом могут проинформировать других парламентариев о вопросе, должным образом проработать законодательную инициативу - то есть выполнить те функции, которые в США, к примеру, выполняют профессиональные лоббисты. Вопрос только за тем, чтобы они сделали это действительно профессионально, законно и не в ущерб общественным интересам. Именно поэтому в Британии ведется не лоббистское, а антикоррупционное регулирование.
Германия
Как и в других рассмотренных выше странах, в Германии лоббизм считается нормальной функцией гражданского общества. Лоббисты выступают как профессиональные посредники между социальными группами, группами интересов и органами принятия решений.
В Германии не существует федеральный закон о лоббизме, однако имеется целый ряд положений, регулирующих лоббистскую деятельность. К таким документам в первую очередь следует отнести: «Единое положение о федеральных министерствах», «Регламент деятельности Бундестага», «Кодекс поведения члена Бундестага», «Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге».
С 1972 г. в Германии действуют Кодекс поведения члена Бундестага и Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге. В соответствии с Кодексом депутаты имеют право заниматься за вознаграждение проблемами, выносимыми на обсуждение комитетов парламента. Перед началом слушаний в комитете они обязаны объявить о своей заинтересованности в решении предъявленного вопроса. Как правило, эти сведения практически не доходят до широкой общественности и не вызывают общественного резонанса. Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге преследует ту же цель, что и американский закон - легализацию налаживания контактов субъектов лоббизма с органами государственной власти. При регистрации немецкий лоббист должен представить следующие сведения:
· название и адрес группы интересов;
· состав ее правления;
· область интересов группы;
· количество членов группы;
· имя представителя группы и адрес представительства при Бундестаге и Федеральном Правительстве.
В Германии главным объектом практики лоббизма является правительство. Возможность для участия союзов (групп давления) в разработке законопроектов на уровне министерств закреплена Единым положением о федеральных министерствах. При этом возможность влияния на исполнительную власть ограничена законодательным путем. К примеру, обращение групп интересов к федеральному канцлеру предусмотрено лишь в исключительных случаях. При этом правительство стремится учесть мнения всех заинтересованных групп, учесть пожелания различных лоббистских структур. Так, при разработке проектов нормативно-правовых актов в структурах исполнительной власти, как правило, привлекаются представители групп давления. В палатах немецкого парламента представлены несколько сотен лоббистских структур федерального уровня. Благодаря регистрации они получают официально закрепленную возможность принимать участие в работе профильных комитетов, открыто формулировать свои мнения на слушаниях и т.п.
Практика слушаний и тройственных советов массово распространена в Германии. По факту превалируют именно экспертные лоббистские инструменты. Лоббистские организации в Германии - это профессиональные экспертные сообщества, только не случайные (как в российской практике создания рабочих групп), а институциональные - официально зарегистрированные и имеющие четкий круг компетенции.
Франция
Во Франции лоббистская деятельность долгое время была вне закона, однако теневая «политика влиятельных друзей» всегда оставалась существенным фактором в процессе принятия государственно-политических решений. Помимо этого, во Франции традиционно завышена роль профессиональных союзов и других гражданских объединений, отстаивающих свои интересы с помощью, в первую очередь, институционализации лоббизма.
Лоббистские инструменты позволяют направить гражданские усилия в институциональные рамки законотворчества. Для этого во Франции, начиная с 1958 года, действует Социально-экономический совет (отдаленно похожий функциональный аналог российской Общественной палаты и тройственных советов Германии). Этот орган состоит из представителей профессиональных групп страны и создан с целью давать правительству экспертные заключения по всем законопроектам экономического и социального характера, а также участвовать в разработке государственной политики. Иначе говоря, он исполняет роль своеобразного «лоббистского парламента», или большой рабочей группы.
В состав Социально-экономического совета входит 231 человек. 163 советника назначаются на должность общественными и профессиональными организациями, в том числе профсоюзами, объединениями работников промышленности, торговли и т.д. 68 советников назначаются правительством из числа наиболее компетентных экспертов в своей профессиональной области. Еще 72 человека назначаются премьер-министром, и участвуют в работе секцией, фактически не являясь членами Совета. Мандат одного советника длится 5 лет.
Сводная таблица особенностей лоббизма в разных странах
| КРИТЕРИИ | СТРАНЫ | ||||
| Россия | США | Германия | Франция | Великобритания | |
| Наличие законодательной базы | Не существует | Закон «О раскрытии лоббистской деятельности», ряд смежных законодательных актов | Положение «О регистрации союзов и их представителей при бундестаге» | Не существует | Закон «О конфликте интересов» |
| Теневой характер лоббизма | Благодаря отсутствию законодательного регулирования любое продвижение интересов в парламенте является теневым | Лишь одна из четырех существующих лоббистских организаций решает зарегистрировать себя официально, остальные действуют вне закона. | Выражен крайне слабо. К участию в общественных слушаниях получают лишь зарегистрированные лоббисты. Таким образом, самим организациям выгодно действовать в рамках законодательства. | Выражен ярко. Политики дистанцируются от лоббистов и не афишируют свои связи, оставляя в тени любые контакты. | Выражен крайне слабо за счет высокого уровня этики политиков и подробного списка, в который включены любые операции парламентариев, связанные с получением прибыли от лоббирования. |
| Ведение отчетности о деятельности лоббистов | Из-за отсутствия нормативной базы не существует. | Существует лишь в виде перечня организаций. | Существует. | Не существует. | Список интересов парламентариев, список интересов журналистов. |
| Допускается ли присутствие незаинтересованных лиц на слушаниях | Не допускается. | Допускается, т.к. основными организациями лоббистов являются профсоюзы, куда может вступить почти каждый желающий. | Нет, к слушаниям допускаются лишь зарегистрированные группы давления. | Не допускается в силу традиционно сложившегося парламентаризма: подразумевается, что депутат обязательно выступает от имени народа и стоит на защите его интересов. | Допускается благодаря абсолютно прозрачной системе лоббирования. |
|
|
|
