 |
Глава 3. Развитие процесса лоббирования в России
|
|
|
|
Несовместимые в большинстве западных стран понятия «лоббирование» и «коррупция» в нашей стране слились воедино с 90-х годов. Обладающие хорошими связями люди решали проблемы своих заказчиков, помогая занять влиятельное место «своим» людям, которые впоследствии должны были это самое место отработать. Впервые о необходимости разработки законодательства, регулирующего лоббирование, заговорили в 1991 году, однако до сих пор эта тема не имела успеха.
Первой и наиглавнейшей проблемой современного процесса лоббизма является проникшая во все сферы политической жизни коррупция. Именно благодаря ей само понятие лоббирования исторически рассматривается как отрицательное явление. Лишь в последние годы благодаря мелким шагам со стороны государства к лоббизму как к институциональной форме представительства интересов общества начал проявляться возрастающий интерес.
Несмотря на то, что подготовка нормативного правового акта, регламентирующего лоббистскую деятельность предусмотрена в разделе II п.5 «Национального плана противодействия коррупции», утвержденного Президентом РФ от 31 июля 2008 г., никаких положительный сдвигов в данной сфере не было и не предвидится. Тем не менее, меры, предусмотренные Кодексом об Административных Правонарушениях, как показывает практика предыдущих годов, не возымели должного эффекта.
Во избежание проникновения коррупции в сферу профессионального лоббизма, государство, в первую очередь, должно ужесточить меры наказания для государственных служащих, недобросовестно исполняющих свои обязанности. Чиновники, получившие взятку, должны нести исключительно уголовную ответственность: максимальный срок лишения свободы от 15 лет (согласно существующему законодательству) должен быть раздвинут как минимум вдвое. Также помимо этой меры наказания стоит ввести конфискацию имущества, причем не только имущества непосредственно самого чиновника, но и его ближайших родственников. Такие довольно жесткие меры должны возыметь действие на непрофессионально действующих государственных лиц. Еще одним способом наказания нерадивых чиновников (за взятки в особо крупных размерах) может стать пожизненное лишение пава занимать государственные должности.
|
|
|
Следующим шагом к искоренению коррупции может стать отмена цензуры как таковой. Вследствие применения соответствующего закона чиновники могут просто побояться брать взятки, боясь быть рассекреченными. Принятие закона об оппозиции также может благотворительно повлиять на сложившуюся в области коррупции обстановку вследствие восстановления политической конкуренции. Еще одним, но не последним по значимости фактором может стать принятие закона о конфликте интересов (практика английских чиновников), согласно которому чиновник в обязательном порядке должен подавать декларацию, в которой указываются бизнесы, в которых принимает участие он, а также все члены его семьи. Также, согласно этому закону, чиновник должен взять на себя обязательства не содействовать бизнесу, в который он вовлечен, до тех пор, пока занимает свою должность.
Для осуществления контроля в области коррупции необходимо создание независимых экспертных ассоциаций, которые, помимо своей главной функции - надзора за протеканием всего процесса лоббирования и обеспечения должного уровня его проведения - могут проводить консультационные беседы с группами давления, а также консультировать парламентариев относительно спорных вопросов и этики политического взаимодействия, то есть служить связующим звеном между госслужащими и заинтересованными группами лиц.
|
|
|
Еще одной мерой пресечения коррупции должно послужить увеличение заработной платы должностных лиц. При условии, что заработная плата может позволить чиновникам пренебречь взятками, возможными от продвижения того или иного законопроекта, угроза разоблачения для «нечистых» на руку госслужащих должна стать препятствием на пути правонарушения.
Основным механизмом, который является средством производимой институционализации и регламентации лоббистской деятельности, является правовое регулирование лоббизма, которое предполагает установление нормативно-правовых форм и методов взаимодействия лоббистских организаций с представителями органов государственной власти.
К сожалению, данное регулирование в нашей стране находится на стадии рассмотрения. Несмотря на то, что подобный законопроект выдвигался не единожды, его принятие каждый раз «спускают на тормозах». Это говорит о том, что государство в нашей стране негласно поддерживает коррупцию и отказываться от нее не спешит.
Правовое регулирование лоббизма в нашей стране при отсутствии прямого законодательного акта на данном этапе осуществляется исключительно через множество косвенно касающихся данного явления нормативно-правовых актов, которые так или иначе затрагивают лоббистскую деятельность. В РФ к таким законам можно отнести, разве что, Конституцию, Федеральные Законы и законы местного самоуправления, которые напрямую никогда не обращаются к урегулированию норм лоббистской деятельности.
В первую очередь, абсолютно ясна необходимость принятия прямого закона, регламентирующего процесс лоббизма. В нем должны быть указаны:
. Порядок создания лоббистских организаций и требования к ним.
. Порядок получения аккредитации организаций.
. Сфера влияния организаций.
. Широта полномочий их членов.
. Порядок расформирования организаций.
Лоббистские организации должен представлять собой некий институт, выступающий в качестве посредника между заинтересованной в продвижении какой-либо идеи группой лиц и государственными служащими. Между чиновниками и представителями населения всегда могут возникнуть противоречия - первый будет рассматривать проблему со своей профессионально точки зрения, второй - со своего положения обывателя, не имя в распоряжении той полноты знаний по интересующему вопросу, которой обладает госслужащий. Находясь между ними, лоббистская организация будет выслушивать обе стороны, находить точки соприкосновения интересов, компромисс, и выступать в роли третейского судьи. Здесь следует отметить, что согласно закону о лоббировании, организации лоббистов могут сотрудничать с любыми должностными лицами, начиная от муниципальных депутатов и заканчивая президентом.
|
|
|
Каждая созданная организация по лоббированию должна в обязательном порядке пройти регистрацию в министерстве юстиции, после чего получить аккредитацию. Организации, не прошедшие данную процедуру, не могут являться официальными представительствами и должны преследоваться по закону. Не стоит даже упоминать о том, что сотрудничество должностных лиц с организациями подобного типа будет являться уголовно наказуемым действием.
Еще одним требованием к создающейся организации будет выдвинуто минимальное количество членов: от трехсот индивидуальных предпринимателей.
Отличительным признаком любой лоббистской организации долен являться штат высококвалифицированных юристов, способных переработать любую выдвинутую клиентом идею в законопроект, дать экспертную оценку относительно вероятности продвижения данного законопроекта в Думе, а также дать профессиональную консультацию по поводу того, какими средствами лучше всего привлечь внимание общественности в данной области.
Любая лоббистская деятельность должна быть открытой. Для того, чтобы не усложнять и без того непростую систему министерств, на министерство юстиции должна быть возложена еще одна обязанность: ведение подробного перечня лоббистских объединений. В нем должно быть указано:
· название и адрес группы интересов, а также состав ее правления;
· область интересов группы;
· количество членов группы;
|
|
|
· реквизиты банковского счета группы как юридического лица;
· имя представителя группы и адрес представительства.
Помимо общей информации об организации минюст должно вести реестр, в котором будут содержаться данные обо всех расходах и доходах группы давления для более тщательного контроля за деятельностью данных организаций. Осуществления такого контроля должно проходить с подачи каждой организацией отчетности за каждый квартал.
Отдельной главой закона о лоббизме должны служить требования к госслужащим, выдвигающим на обсуждение общественные проблемы - лоббистам. Здесь необходимо указать, что непосредственно депутат не имеет права (в отличие от лоббистской организации, с ним связанной), получать материальные вознаграждения от заинтересованных лиц, однако имеет право давать платные консультации при желании самих заинтересованных лиц.
Также депутат обязан документировать свои контакты с лоббистскими организациями посредством заключения договоров и раз в полгода отправлять отчеты о работе с ними во все то же министерство юстиции. При расхождении личного и общественного интереса ориентация депутата должна быть на интерес общественный. Здесь стоит отметить, что подобный конфликт интересов должен быть предусмотрен заранее (см. стр. 25 - принятие закона о конфликте интересов).
В случае, если выдвинутая лоббистами инициатива, наконец, обретает форму законопроекта и проходит на слушание в парламент, группы давления, заинтересованные в продвижении данной идеи, должны иметь доступ к слушанию. Исключительно таким образом может быть достигнута абсолютная прозрачность всего процесса.
Перед тем, как начинать голосование за тот или иной законопроект, каждый из имеющих право голоса депутатов, имеющий личный интерес к данному проекту, должен сообщить об этом. В случае, если интерес абсолютно прозрачен, должностное лицо лишается права голоса по данному вопросу, однако имеет доступ к обсуждению.
Закон о лоббистской деятельности не в праве ограничивать занятость работников лоббистских организаций. Помимо оказания консультаций и обеспечении связей между группами давления и госслужащими, организация может выступать в качестве PR-агента: разрабатывать рекламную или любую другую кампанию ради достижения своих целей.
Следующим веским методом урегулирования отношений между должностными лицами и организациями будет являться установление в законном порядке норм рассмотрения выдвинутых организацией законопроектов. При определенных условиях законопроект не может быть проигнорирован и отправлен обратно без рассмотрения его парламентом. Разумеется, сроки рассмотрения такого проекта должны быть разумными - около тридцати календарных дней.
|
|
|
Расформирована лоббистская организация может быть в двух случаях: по собственной инициативе (инициативе состава ее правления) либо по признанию ее деятельности эффективной. В любом случае порядок расформирования будет единым:
. Подача заявления о расформировании в министерство юстиции. Этот пункт может быть задействован лишь в случае соответствующего решения правящим составом организации.
. Принятием заявления и его утверждения министерством юстиции.
. Исключением организации из реестра лоббистских организаций.
Признание неэффективности деятельности организации возложено на минюст, которое по закону обязуется проводить проверку деятельности каждой организации раз в год. В случае, если в результате деятельности организации не было выдвинуто и принято от 20% поданных группами давления законопроектов, решение о расформировании может быть принято.
Принятие закона о лоббизме не сможет полностью исчерпать коррупцию, однако есть все основания предполагать, что он поможет ее ограничить. Коррупция усиливается, когда государство входит в бизнес и начинает распоряжаться его ресурсами. Усиление коррупции, в свою очередь, не только искажает реальный образ лоббиста, но и ы целом негативно влияет на экономические механизмы и инфляцию, порождая тем самым рост цен. Закон о лоббизме нужен, чтобы определить правовые рамки действия лоббистских структур, он легитимизирует деятельности лоббистов, сократит недобросовестный подход, который в наше время практикуется лишь потому, что ограничений в данном виде деятельности не существует (иными словами, разрешено все, что не запрещено).
После принятия закона, регламентирующего деятельность лоббистских организаций, государство должно взять на себя обязанность по урегулированию сферы общественных отношений. Здесь целесообразно провести политику уравнения в правах всех групп давления, вне зависимости от того, на какие стороны общественной жизни направлен их интерес, и вне зависимости от материальной базы, на которой зиждется проявление этих интересов. Любое заявление, направленное организацией на рассмотрение в органы государственной власти, должно быть рассмотрено.
Также любой запрос в саму организацию, который был подан заинтересованной группой лиц, должен быть принят во внимание. Стоит отметить, что не каждая группа давления, обратившаяся в организацию, может получить удовлетворение своего требования. Для того, чтобы прошение этой группы было взято на рассмотрение организацией с последующим превращением требований в законопроект, сама группа давления должна содержать минимальное количество членов, равное десяти тысячам.
Правовой нигилизм подавляющего большинства населения страны делает эту задачу трудновыполнимой. Средствами для ее решения могут стать массовые информационные кампании, публикации в газетах, журналах, сети Интернет и СМИ, направленные на улучшение понимания прав и возможностей воздействия населения на политическую власть. Основная часть населения зачастую не в курсе происходящих политических и экономических процессов, она видит лишь весьма упрощенную и зачастую искаженную пропагандой ситуацию. Доступ к источникам достоверной информации (к примеру, Интерфакс), в наше время прост, однако многие люди до сих пор не имеют понятия о том, что они имеют право, и, более того, возможность, воздействовать на депутатов.
Система воздействия на государственных служащих отлично представлена американской системой - каждый конгрессмен отдает отчет в принятых им решениях, он понимает, что при переизбрании его в определенном округе значение иметь будет только количество проголосовавших за него избирателей. Необходимо напомнить населению нашей страны, что точно такую же власть они имеют на депутатов Государственной Думы - путем голосования избирать тех, кто действительно стоит на страже интересов общественности. Также это будет очередным напоминанием для депутатов относительно их цели пребывания на должности.
Резюмируя вышесказанное, можно сказать что населению необходима привычная и понятная информационная среда, в которой сможет ориентироваться каждый человек.
Для эффективного проведения политики уравнивания в правах всех групп необходимо ужесточить контроль над ведущими печатными изданиями во избежание подкупа их редакторов заинтересованными лицами.
Следует отметить, что каждый из обозначенных выше этапов не возымеет должного воздействия без последовательного осуществления предыдущих. Проблема современного лоббизма в России должна иметь комплексное решение, основанное на изменениях структуры всех сфер жизни общества.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Лоббирование в России при должном внимании к данному процессу может в некоторых условиях стать одной из основных форм проявления социального равенства. Однако ввиду того, что продуктивность лоббизма крупных компаний несравнимо выше из-за более высоких материальных вложений, чем у других групп и структур, подобная практика урегулированного лоббизма в нашей стране целиком и полностью возлежит на государственной власти. Дисбаланс интересов провоцирует обострение конфликтов на почве социального неравенства.
Зачастую лоббирование блокирует действительно нужные и важные управленческие решения и совершенно не содействует удовлетворению общественно ценных интересов, в отличие от интересов частных. Смена приоритетов, усиление позиций одной из ветвей власти за счет ослабления другой - все это мешает не только становлению процесса лоббирования как упорядоченной системы, но и существенно препятствует оперативному управлению в государственной политике.
Встраиваясь в структуру базовых институтов экономики, политики, государственного права, лоббирование определяет основные взаимосвязи, существующие между этими социальными институтами, а также обществом в целом.
Основной целью влияния общественности на власть является принятие некоторых нормативно-правовых актов, затрагивающих определенные сферы жизни населения, и, в частности, самих групп давления, а также создание благоприятных условий для их дальнейшего развития. Постановка и реализация задач, поставленных для достижения цели, осуществляется соответствующими механизмами, обеспечивающими доступ лоббирующей группе к принятию государственных решений.
Вышеприведенный процесс отнюдь не является односторонним. Представители госучреждений, в свою очередь, обязаны не допустить нарушения внутренней стабильности системы, а также отладить социальные процессы для необходимого при лоббировании равновесия интересов.
|
|
|
