Правовое регулирование муниципального правотворчества

Регулированием можно назвать только такое воздействие, при котором ставятся достаточно ясно обозначенные цели. Например, в целях определения роли местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовых, экономических и финансовых основ местного самоуправления и др. принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В сферу правового регулирования муниципального правотворчества входят те отношения, которые имеют определенные признаки. Во-первых, это отношения, в которых находят отражение как индивидуальные интересы граждан (членов местного сообщества), так и интересы общесоциальные. Во-вторых, в этих отношениях реализуются взаимные интересы их участников (Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований; органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и населения), каждый из которых идет на какое-то ущемление своих интересов ради удовлетворения интересов другого. В-третьих, отношения эти строятся на основе согласия выполнять определенные правила, признания обязательности этих правил. В-четвертых, эти отношения требуют соблюдения правил, обязательность которых подкреплена достаточно действенной силой.

Предметом правового регулирования муниципального правотворчества являются разнообразные общественные отношения в сфере местного самоуправления, которые объективно, по своей природе могут поддаваться нормативно-организационному воздействию и в данных социально-политических условиях требуют такого воздействия, осуществляемого при помощи юридических норм и всех иных юридических средств, образующих механизм правового регулирования. От содержания и характера предмета во многом зависят особенности правового регулирования. Те или иные общественные отношения в области местного самоуправления (например, организационные, имущественные и др.) способны принимать правовое регулирование строго определенных видов. На специфику правового регулирования муниципального правотворчества влияют также элементы общественных отношений - положение ее субъектов, особенности объектов и т.п.

В сферу правового регулирования муниципального правотворчества можно включить три группы общественных отношений. Первую группу составляют отношения людей по обмену ценностями (как материальными, так и нематериальными). Здесь наиболее ярко проявляется возможность и необходимость правового регулирования имущественных отношений, ибо во взаимоприемлемом обмене имуществом заинтересовано как общество, так и каждый житель муниципального образования. Эти отношения строятся на основе общепризнанных правил; обязательность признания правил обеспечена действенной силой аппарата правового принуждения.

Вторую группу образуют отношения по властному управлению обществом. В управлении социальными процессами заинтересованы человек и общество. Управление осуществляется ради удовлетворения как индивидуальных граждан, так и общесоциальных интересов муниципальных образований, субъектов Российской Федерации и в целом России.

В третью группу входят отношения по обеспечению правопорядка, которые призваны обеспечить нормальное протекание процессов обмена ценностями и процессов управления в обществе. Эти отношения, вытекающие из нарушения правил, регламентирующих поведение людей в указанных сферах. К данной классификации общественных отношении можно добавить, например, отношения в сфере реализации прав и свобод граждан. Общественные отношения, входящие в эти группы, и составляют предмет правового регулирования.

Существенная особенность регулируемых общественных отношений в сфере местного самоуправления заключается в том, что они могут быть предметом правового регулирования (как и другие общественные отношения) лишь постольку, поскольку выступают в качестве волевых отношений. При этом обнаруживается важная закономерность: воздействие права на общественную жизнь тем значительней, чем сильней правовые формы оказывают стимулирующее или обязывающее влияние именно на волю и сознание людей. Поскольку в муниципальном правотворчестве участвуют субъекты разного уровня, наделенные различными полномочиями, то возможности правового регулирования будут различными, как и правовые последствия.

Важное значение имеет выявление среды правового регулирования муниципального правотворчества. Фактически существует несколько плоскостей, срезов муниципального правотворчества, каждый из которых имеет свои особенности. Так, органы государственной власти Российской Федерации (в отдельных случаях - народ), принимают законы в сфере местного самоуправления, определяющие не только основные принципы, основы местного самоуправления, направления развития и т.д., но и субъектов (компетенцию, ответственность и др.) муниципального правотворчества других уровней. Это означает, что органы государственной власти Российской Федерации, осуществляя муниципальное правотворчество, определяют муниципальное правотворчество на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. В свою очередь, во исполнение федерального законодательства, субъекты РФ конкретизируют муниципальное правотворчество местных сообществ. Но поскольку социальная, хозяйственная, культурная и другие виды деятельности (практически все) происходят в муниципальных образованиях, то широкое развитие получило отраслевое, ведомственное правотворчество в сфере местного самоуправления. Причем, такие законы имеют общую тенденцию - содержат отдельные нормы обязывающего характера, адресованные муниципальным образованиям или органам местного самоуправления.

Важное значение имеет состояние социальной среды, которая определяет активность или сдерживание муниципального правотворчества. Активный период федерального правотворчества в сфере местного самоуправления в середине 90-х годов прошлого века в конце столетия сменился «затишьем», что негативно сказалось на развитии местного самоуправления в России. В свою очередь в последнее пятилетие проявили активность в муниципальном правотворчестве субъекты Российской Федерации. Но при наличии пробельности федерального законодательства и недостатка опыта законотворческой деятельности, в ряде субъектов некоторые права муниципальных образований были ущемлены.

Отличительная черта правового регулирования (в т.ч. и муниципального правотворчества) состоит в том, что оно имеет свой специфический механизм. Наиболее общим образом механизм правового регулирования может быть определен как взятая в единстве система правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения. Правовое регулирование муниципального правотворчества представляет собой долговременный процесс, который распадается на стадии, на каждой из которых работают особые юридические средства, в совокупности составляющие механизм правового регулирования.

При определении сферы правового регулирования субъектов Федерации исходным моментом являются установленные Конституцией РФ пределы компетенции всех законодателей, действующих в Российской Федерации. Речь идет о трех сферах, которые рассматривает Конституция РФ. Во-первых, это сфера исключительной компетенции Российской Федерации, закрепленная в ст. 71 Конституции РФ. Во-вторых, это сфера совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, закрепленная в ст. 72 Конституции РФ. В этой сфере издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты субъектов РФ. Нет сомнений в том, что вопрос разграничения именно этой сферы является самым наболевшим в современной конституционно-правовой практике.

Заметим, что с принятием Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» самостоятельность регионального законодательства (особенно в сфере муниципального правотворчества) становится все более призрачной, тем более, если учесть, что сфера определяется как остаточная, т.е. пределы исключительной компетенции субъектов РФ не определены, что всегда приводит к субъективизму как со стороны самих субъектов РФ, так и со стороны Федерации, у которой могут «вдруг» обнаружиться «скрытые» полномочия. Не вносит ясность и ч. 2 п. 3 ст. 7 ранее принятого Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку в последнем речь о предметах совместного ведения не идет.

В отличие от федерального законодательства, которое устанавливает лишь основы местного самоуправления, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, как правило, закрепляют конкретную модель организации муниципальной власти на территории республики, области, края, города федерального значения, автономной области, автономного округа с учетом географических, исторических и социально-экономических особенностей. Среди источников муниципального правотворчества регионального уровня можно выделить четыре подуровня: конституции республик и уставы иных субъектов Федерации; законы республик, областей, краев, автономных образований, городов федерального значения о местном самоуправлении; локальные законы, посвященные регламентации наиболее значимых муниципально-правовых отношений; подзаконные правовые акты.