 |
Правовой статус депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
|
|
|
|
Правовой статус депутата Государственной Думы представляет собой совокупность правовых норм, связанных с замещением мандата представителя народа: осуществлением прав и обязанностей, ответственностью, а также гарантиями деятельности парламентария. Основы правового статуса депутатов Государственной Думы устанавливаются Конституцией РФ (ст. 97, 98, 109 и др.), Федеральным законом от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и иными правовыми актами. При этом конституционные нормы закрепили общие положения о статусе и деятельности российских парламентариев, их конкретизация осуществлялась в связи с принятием в 1994 г. Закона о статусе, а также Регламента Государственной Думы.
Депутатский мандат приобретается парламентарием в результате выборов. Федеральным законом от 12 мая 2009 г. № 94-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с повышением представительства избирателей в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» снижен с 7 до 5 % минимальный процент голосов избирателей, который необходимо получить федеральному списку кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, чтобы участвовать в распределении депутатских мандатов. До этого момента избирательным законодательством Российской Федерации было установлено, что федеральным спискам кандидатов, получившим не менее 5 % голосов принявших участие в голосовании избирателей, но не преодолевшим барьер в виде указанного минимального процента, передается не более двух депутатских мандатов. При этом депутаты, избранные в составе таких федеральных списков кандидатов, не могут входить во фракции и, соответственно, обладать в полном объеме правами, которые предоставлены членам фракций.
|
|
|
Срок действия мандата депутата Государственной Думы соответствует сроку действия его полномочий, которые согласно ч. 2 ст. 3 Закона о статусе начинаются со дня избрания его депутатом Государственной Думы и прекращаются со дня начала работы Государственной Думы нового созыва, за исключением случаев досрочного прекращения полномочий депутатов.
Ядром правового статуса депутата, бесспорно, являются полномочия депутата, т.е. его права и обязанности. Депутат Государственной Думы обладает правами: на законодательную инициативу. В соответствии с Регламентом Государственной Думы право законодательной инициативы депутата Государственной Думы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу: а) предложений о разработке и принятии новых федеральных законов; б) законопроектов о внесении изменений в законы РФ либо о признании этих законов утратившими силу; в) поправок к законопроектам.
Часть 2 ст. 11 Закона о статусе и ст. 134 Конституции Российской Федерации в их правовом единстве устанавливают право вносить предложения о поправке и пересмотре положений Конституции Российской Федерации группой численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Положения гл. 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. В случае поддержки пересмотра гл. 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы созывается Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации; участие в заседании соответствующей палаты, комитета, комиссии палаты. Согласно ч. 3, ст. 12 Закона о статусе депутат Государственной Думы обязан принимать личное участие в заседании соответствующей палаты, комитета, комиссии, согласительной и специальной. На соответствующих заседаниях депутат Государственной Думы участвует в прениях, вносит предложения, замечания и поправки по существу обсуждаемых вопросов, задает вопросы, и др. Если же депутат Государственной Думы не входит в состав согласительной или специальной комиссии, он также может участвовать в обсуждении федерального закона с правом совещательного голоса. При голосовании на заседаниях депутат Государственной Думы имеет один голос и подает его за принятие решения или против него либо воздерживается от принятия решения. Свое право на голосование он осуществляет лично, используя карточку для голосования. В период отсутствия на заседании палаты депутат Государственной Думы составляет заявление на депутатском бланке о передаче своего голоса другому депутату Государственной Думы на имя Председателя Государственной Думы с указанием причины отсутствия, времени, на которое передается голос, а также с указанием того, как распорядиться голосом при голосовании по 45 вопросам, рассматриваемым палатой. Заявление о передаче своего голоса в период отсутствия на заседании палаты депутат Государственной Думы вправе также направить телеграммой. Заявление (телеграмма) депутата Государственной Думы о передаче голоса передается непосредственно в Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы для информирования председательствующего на заседании Государственной Думы, а также для учета и хранения.
|
|
|
Заслуживает особого внимания такая обязанность депутата, как представление декларации о доходах и об имуществе, основная цель которой – противодействие и предупреждение коррупции, а также борьба с нею.
Лишение полномочий депутата вследствие систематического неисполнения им своих обязанностей или занятия предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью сходно с обычной дисциплинарной ответственностью в трудовом праве, но при этом имеет явно выраженную специфику: 1) источником регламентации процедуры применения являются нормы не трудового распорядка и ТК РФ, а уставов и регламентов соответствующих законодательных органов; 2) неявка депутата на пленарные заседания, а также на рабочие заседания нарушает организационные основы функционирования органа народного представительства и тем самым конституционные права как избирателей данного депутата, так и всех граждан; 3) процедура лишения депутата полномочий в корне отличается от обычной дисциплинарной санкции, имеющей целью прекращение полномочий государственного служащего (увольнение); 4) депутат не может быть привлечен к ответственности своим непосредственным руководителем, так как формально никому не подчиняется.
|
|
|
Несомненно, юридическое закрепление мер ответственности в современном российском законодательстве будет способствовать большей эффективности депутатской деятельности. Однако главным стимулирующим фактором все же должно быть чувство долга народного избранника.
3.2. Становление и развитие депутатских объединений Государственной Думы
Согласно действующей редакции ст. 7.1 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» объединение депутатов Государственной Думы, избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, образует фракцию. Во фракцию входят все депутаты Государственной Думы, избранные в составе соответствующего федерального списка кандидатов. Современное парламентское право признает фракции важнейшим элементом внутренней организации парламента. Фракциям предоставляется ряд прав и привилегий, реализация которых обеспечивает их активное участие в организации и деятельности палаты. В настоящее время в Регламенте Государственной Думы регулированию правового статуса и деятельности фракций посвящена отдельная глава.
|
|
|
В научных и политических кругах периодически возникают предложения о принятии специальных законов о депутатских объединениях. Однако деятельность фракций в Российской Федерации традиционно развивалась в русле установления прав и обязанностей фракций, взаимоотношений между собой и другими структурами законодательных органов, порядка их функционирования как прерогативы акта, регулирующего деятельность законодательного органа.
Следует также отметить, что каждая фракция действует на основе самостоятельно утверждаемого ею положения, регулирующего порядок деятельности данного депутатского объединения.
Деятельность политических партий в лице фракционных объединений депутатов в представительном органе придает стабильность функционированию политических институтов государства. Она является гарантом того, что в своей деятельности властные органы будут руководствоваться в первую очередь политическими, т.е. общенациональными, мотивами, а не корпоративно-лоббистскими интересами и тем более не соображениями личной выгоды отдельных руководителей.
Регламент Государственной Думы подтверждает ту важную роль, которая отведена депутатским объединениям в рамках парламента. Во-первых, фракциям предоставлены широкие полномочия в рамках деятельности федерального парламента. Так, согласно Регламенту Государственной Думы фракции наделяются полномочиями по решению большинства вопросов, связанных с деятельностью Думы. Во-вторых, глава о фракциях структурно предшествует главе о комитетах и комиссиях. Здесь следует также отметить, что комитеты и комиссии Государственной Думы образуются на основе принципа пропорционального представительства фракций (ст. 21 Регламента).
Согласно Конституции Российской Федерации Государственная Дума самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению. В своей работе Государственная Дума руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами, а также Регламентом Государственной Думы, принятым постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г.
Действующее правовое регулирование понимает под фракцией объединение депутатов законодательного (представительного) органа, в состав которого входят депутаты:
– избранные в составе списков кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе;
– избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам;
– сменившие свою партийную принадлежность в результате прекращения деятельности политической партии, в составе которой произошло их избрание.
|
|
|
Таким образом, в основу формирования фракций в парламентских органах Российской Федерации заложен партийный (политический) критерий. Иными словами, Россия относится к подавляющему большинству мировых государств с многопартийной системой, применяющих данный критерий[10].
Важнейшей заслугой Государственной Думы первого созыва явилось принятие в 1994 г. первой редакции Регламента Государственной Думы [9]. Согласно первоначальной редакции под фракцией понималось депутатское объединение в Государственной Думе, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по общефедеральному избирательному округу и одномандатным избирательным округам. При этом депутатам, не вошедшим во фракции, предоставлялось право образовывать депутатские группы, обладающие равными с фракциями правами.
На федеральном уровне был упразднен численный критерий, который применялся ранее в качестве необходимого условия для формирования депутатских объединений Государственной Думы.
Как справедливо отмечается в литературе, порядок формирования списков кандидатов на выборах предполагает, что депутаты, избранные в их составе, являются членами или сторонниками выдвинувшей их политической партии. Предполагается, что и дальнейшая деятельность данных депутатов в законодательном (представительном) органе будет продиктована целями и задачами политических партий, в составе списков кандидатов которых были избраны депутаты. Названный принцип отражает тесную связь партийной принадлежности депутата и его работы в составе такого депутатского объединения, как фракция. Кроме того, он является прекрасной иллюстрацией позиции законодателя, в соответствии с которой прекращение членства депутата в политической партии автоматически ведет к его выходу из фракции. В целом законодательство не содержит прямого указания на то, что выход из фракции влияет на партийную принадлежность депутата. Однако наличие прямого запрета на право такого выхода под угрозой прекращения депутатских полномочий свидетельствует о том, что такое обстоятельство рассматривается как некое нарушение и может считаться партией основанием для исключения из нее.
Законодатель устанавливает правило, в соответствии с которым при ликвидации и реорганизации партии депутат, входящий в соответствующую фракцию, не лишается депутатского мандата при условии его перехода в другую фракцию в связи со сменой партийной принадлежности. Такое правило, хоть и косвенно, все же свидетельствует о наличии «обратной связи»: членство в партии может прекратиться в результате смены депутатом фракции.
Кроме того, в 2007 г. была изменена ст. 22 Регламента, в соответствии с п. 3 которой общее число депутатов Государственной Думы, избранных по представлениям одной фракции на должности Председателя Государственной Думы и его заместителей, председателей комитетов и их заместителей, не может превышать 50 процентов общего числа членов данной фракции.
Вопрос, касающийся роли политических партий в деятельности парламента и их влияния на депутата, приобрел международное значение. В 2007 году Парламентская Ассамблея Совета Европы приняла резолюцию под названием «Кодекс поведения политических партий»[11], в которой в том числе сделан акцент на преодоление негативных тенденций функционирования внутрипарламентских способов реализации групповых общественных интересов.
В русле международного опыта шло и развитие внутренней организации деятельности российского парламента. Так, Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 6 февраля 2008 г. № 90-5 ГД в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации сформирована специальная Комиссия по мандатам и этике, а также утверждено Положение о Комиссии Государственной Думы по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики.
Принятие названного документа было призвано решить двоякую задачу: повышение политкорректности во внутри- и межфракционных отношениях, а также реализация фракциями новых действенных механизмов контроля за работой депутатов, входящих в их состав. Тем самым была повышена планка качества деятельности не только самих депутатов, но и их объединений.
В 2012 году в Регламент Государственной Думы РФ внесены изменения, в соответствии с которыми работа депутатов может осуществляться путем формирования межфракционных рабочих групп. Данный относительно новый способ самоорганизации депутатов во многом снимает проблему «замыкания» депутатов в рамках одной фракции, способствует повышению результативности их взаимодействия. Однако при всей положительности подобных нововведений в процесс функционирования депутатского корпуса на федеральном уровне правовое регулирование деятельности указанных рабочих групп пока далеко от совершенства. Это связано прежде всего с наличием у них весьма узкого круга правомочий. В соответствии с п. 5 ст. 31.2 Регламента Государственной Думы РФ данные объединения не обладают правами фракций, комитетов и комиссий, их деятельность в целом носит рекомендательный характер, а создание осуществляется в разрешительном порядке. Кроме того, если для осуществления деятельности межфракционной рабочей группы требуется получение информации от государственных органов и иных организаций, межфракционная рабочая группа обращается в соответствующий комитет для направления запроса. Таким образом, самостоятельность данных объединений хоть и сводится к минимуму, но способствует развитию сотрудничества и взаимопонимания между фракциями в целом, позволяя депутатам, входящим в их состав, обмениваться мнениями, вырабатывать более взвешенные позиции по законопроекту.
Дальнейшее совершенствование деятельности фракций в Государственной Думе связано прежде всего с исключением с 1 января 2013 г. возможности не состоять ни в одной фракции для депутатов, получивших мандат в результате его передачи спискам кандидатов, не допущенных к распределению мандатов. Внесение названного изменения вызвано снижением минимального процента голосов избирателей, необходимого для допуска к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, с 7% до 5%. Сказанное свидетельствует о продолжающемся процессе демократизации не только избирательной системы Российской Федерации, но и работы парламента в целом, об укреплении его представительской функции. В частности, данное нововведение способствует расширению числа фракций, представляющих политические партии в федеральном парламенте, а значит, направлено на развитие принципа многопартийности. Кроме того, внесение соответствующего изменения позволяет окончательно решить вопрос внутрипарламентской дисциплины.
Таким образом, опыт структурирования законодательного (представительного) органа России по фракционному принципу является во временном отношении незначительным, что, однако, позволяет говорить об исторической преемственности в вопросе развития основ российского парламентаризма. В связи с этим в литературе отмечается, что деятельность современных депутатских объединений во многом демонстрирует схожесть форм работы и взаимодействия депутатских объединений современной Государственной Думы и Государственной Думы дореволюционного периода (1906–1917 гг.): межфракционные рабочие группы, вопросы внутренней организации и деятельности фракций, их влияние на деятельность других депутатских объединений и в целом на работу законодательного (представительного) органа власти[12].
Заключение
Рассматривая основные периоды становления и развития Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации с 1993 по 2012 гг., можно говорить о том, что к настоящему моменту осуществление нормативных положений, заложенных в Конституции Российской Федерации 1993 года, позволило утвердиться Государственной Думе в качестве важнейшего элемента в системе организации власти, осуществляющего законотворческую деятельность.
Вместе с тем задача повышения эффективности реализации Государственной Думой законотворческой функции по-прежнему остается актуальной задачей. За прошедший период времени предприняты определенные шаги, направленные на повышение качества этой деятельности. Законодательное регулирование стало более системным, планомерным и последовательным. Государственная Дума в целом приняла основной массив законодательных актов, необходимых для регулирования социально-экономических, а также политических отношений. Дальнейшее их совершенствование связано с внесением изменений и дополнений в ранее принятые законодательные акты. Вместе с тем стабилизации законодательного регулирования в полной мере не произошло, поскольку внесение изменений зачастую отличалось недостаточной последовательностью и системностью.
Существенное влияние на законотворческую деятельность Государственной Думы неизменно оказывают вопросы ее внутренней организации. Очевидно, что без тщательно продуманного порядка организации внутренних процедур, регулирования статуса депутата Государственной Думы невозможно обеспечить устойчивое развитие основ российского парламентаризма.
Совершенствование порядка функционирования фракций, уточнение их роли в деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации осуществлялось в рамках каждого из шести созывов Государственной Думы. Поиск путей повышения эффективности работы парламентских фракций основывался на двух важных вопросах
- целесообразности существования иных депутатских объединений, помимо фракций,
- оптимизации числа самих фракций в связи с постепенно расширяющимся кругом их полномочий.
Нормативные правовые акты
1. Конституция Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс»
2. Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс»
3. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс»
4. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс»
5. Федеральный закон от 22.02.2014 N 20-ФЗ (ред. от 05.10.2015) "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"// СПС «КонсультантПлюс»
6. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 2010 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс»
Список использованных источников
1. Авакьян С.А. Депутат: статус и деятельность. М., 2011.
2. Алексеев С.С. Структура советского права. М., 2009.
3. Баглай М.В. Конституционное право РФ. М.:Изд-во Бек, 2012.-324с.
4. Барабанов М.В.. Партии и многопартийность в современной России: возникновение, основные тенденции развития. М., 2011.
5. Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. - М.: Проспект, 2010
6. Варлен М.В. Статус депутата в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Представительная власть XXI век. 2010. № 7- 8.
7. Васильцова, С. А. Тертышный. -СПб. [и др.]: Питер, 2014.-254 c.
8. Волкова Е.А. Изменение регламентов палат российского парламента: cui prodest? // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 5.
9. Вятчанин Н. Этический кодекс для чиновников: за грубость госслужащего в интернете будет нести ответственность и он сам, и его начальник // Парламентская газета. 31 октября 2012 г.
10. Гранкин И.В. Парламент России. М., 2001.
11. Добрынин Н. М. Конституционно-правовая наука и российский конституционализм: в поисках выхода из системного кризиса // Право и политика. 2007.
12. Демин В.А. Государственная дума России (1906-1917): механизм функционирования. - М., 1996.
13. Зотов В. Д.История политических учений: [учебник]/ В. Д. Зотов, Л. В. Зотова; Рос. ун-т дружбы народов. -3-е изд., перераб. и доп.. -М.: Норма: ИНФРА-М, 2014.
14. Зюзин С.Ю., Юдина А.Б., Карташова Ю.А., Подсумкова А.А. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (постатейный) / под ред. Н.И. Воробьева // СПС КонсультантПлюс. 2011.
15. Измайлова Е.А. К вопросу создания и прекращения деятельности депутатского объединения (фракции) в законодательном органе субъекта Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 5.
16. Карпов В. А.Российский парламентаризм: монография/ Карпов В. А.; Ин-т государства и права РАН. -М.: Белый берег, 2012.-60 c.
17. Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность депутата законодательного органа государственной власти, представительного органа местного самоуправления в РФ: основания классификации и проблемы реализации // Российский юридический журнал. 2011. № 1.
18. Козбаненко В.А. Партийные фракции в I и II Государственных Думах России. 1906-1907. - М., 1996. - 300с
19. Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале ХХ века. Учебное пособие. - М., 2000.
20. Маркунин Р. С. Юридическая ответственность органов представительной власти и депутатов уровня субъекта Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2012. - № 10. - С. 39-41.
21. Малько А. В., Маркунин Р. С. Ответственность и наказание депутатов в современной России // Современное право. - 2013. - № 2. - С. 41-44.
22. Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010.
23. Окулич И.П. Актуальные проблемы юридической регламентации этических норм депутатской деятельности: различные мнения и подходы к решению // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 3.
24. Орлов А. С., Георгиев В. А., Георгиева Н. Г. История России. Учебник. – 4-е изд., перераб. и доп. – М.: Проспект, 2015 г. – 528 с.
25. Правовые аспекты технического регулирования / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.Ю. Саламатов. М., 2010.
[1] Орлов А. С., Георгиев В. А., Георгиева Н. Г. История России. Учебник. – 4-е изд., перераб. и доп. – М.: Проспект, 2015 г. – С.114.
[2] Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале ХХ века. Учебное пособие. - М., 2000.
[3] Гранкин И.В. Парламент России. М., 2001.
[4] Зотов В. Д.История политических учений: [учебник]/ В. Д. Зотов, Л. В. Зотова; Рос. ун-т дружбы народов. -3-е изд., перераб. и доп.. -М.: Норма: ИНФРА-М, 2014.
[5] Барабанов М.В.. Партии и многопартийность в современной России: возникновение, основные тенденции развития. М., 2011.
[6] Барабанов М.В.. Партии и многопартийность в современной России: возникновение, основные тенденции развития. М., 2011.
[7] Барабанов М.В.. Партии и многопартийность в современной России: возникновение, основные тенденции развития. М., 2011.
[8] http://www.duma.gov.ru/
[9] http://www.duma.gov.ru/
[10] Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975.
[11] Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010.
[12] Козбаненко В.А. Партийные фракции в I и II Государственных Думах России. 1906-1907. - М., 1996.
|
|
|
