37. Нормативный правовой акт.

Нормативно-правовой акт – это акт, устанавливающий нормы права, вводящие их в действие, изменяющие или отменяющие правила общего характера. Этим нормативно-правовой акт отличается от актов применений права и от остальных индивидуальных актов, которые ориентированны на однократное действие, призваны к определенным субъектам и к конкретным обстоятельствам места и времени. Но, как показывает анализ, в практике часто встречаются смешанные акты, когда в них включены одновременно и нормы права, и конкретные индивидуальные предписания правоприменительного характера.

Важно подчеркнуть, что нормативно-правовые акты самые многочисленные и они обладают рядом существенных признаков, которые отличают их от иных актов, в частности, и от указанных правоприменительных, и носящих индивидуальный характер. Вот эти признаки: указанные акты – результат правотворческой деятельности компетентных органов и должностных лиц государства; они содержат в себе общеобязательные нормы – правила поведения; последние являются выражением государственной воли; принимаются и реализуются в особом порядке; данные акты имеют строго определенную документальную форму (закон, указ, постановление и т. д. ); они направлены на регулирование наиболее типичных, массовых отношений, в то время как акты применения норм права касаются в основном лишь конкретных жизненных случаев, ситуаций, обстоятельств; они рассчитаны на постоянное либо длительное действие, тогда как правоприменительные акты – на однократную реализацию; нормативные акты не персонифицированы, адресуются либо ко всем, либо к неопределенно большому числу субъектов, а акт применения правовой нормы имеет конкретного адресата.

В целях более объективной характеристики нормативно- правового акта уместно также отметить три способа влияния данного акта на общественные отношения. Во-первых, правовой акт высшей юридической силы воздействует на правовой акт меньшей юридической силы. Так, согласно ст. 15 Конституции РФ законы и иные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90). Постановления и распоряжения Правительства РФ издаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ (ст. 115). Далее, в конституциях республик в составе РФ установлена соподчиненность актов правительства, министерств конституции и законам республики, актов местного самоуправления – законам. В уставах краев и областей закреплена аналогичная зависимость актов. Во внутрифедеральных отношениях отмеченная соподчиненность актов определена Конституцией РФ. К сожалению, она нередко нарушается, когда федеральные органы издают акты по предметам ведения субъектов РФ, а последние – по кругу полномочий федеральных органов.

Для полной характеристики нормативно-правового акта важна и его юридическая сила, под которой понимается обязательное требование соответствия актов нижестоящих органов государства актам вышестоящих органов, актов одного вида актам другого вида. Иными словами, с помощью понятия " юридическая сила акта" здесь можно установить его соотносимость и соподчиненность с другими актами, выразить те существенные связи и зависимости, которые присущи законодательству, его отраслям и правовой системе в целом.

Юридическая сила нормативно-правового акта выражается:

• – в обязательном соответствии каждого акта принципам и нормам Конституции РФ;
• – в строгом соответствии установленной Конституцией РФ и законом официальной классификации правовых актов; в признании обязательной соподчиненности между видами актов – конституция, закон, указ, постановление, приказ, инструкция. Именно в такой последовательности " убывает" юридическая сила каждого названного акта и увеличивается " поле обязательности" для него других актов. Например, акты глав областных администраций должны соответствовать постановлениям и распоряжениям Правительства РФ, а их собственным правовым решениям должны соответствовать акты глав администраций районов и городов. Аналогичная соподчиненность актов есть в отраслевой системе, между актами федерального министерства и одноименных министерств, иных органов субъектов РФ (в области образования, экологии);
• – в определении оснований и рамок понятия того или иного акта, его основного содержания. Формулы " на основе и во исполнение закона", " в соответствии с указом, постановлением правительства" выражают эту важнейшую правовую связь;
• – в признании правового акта, игнорирующего установленные юридические зависимости, нарушающим законность и теряющим юридическую силу. Для этого существует набор специальных средств – приостановление действия акта, оспаривание акта, отмена акта, признание акта недействительным, признание утратившим юридическую силу самого акта и связанных с ним других актов и порожденных ими юридических последствий. Каждое из названных средств содержится в Конституции РФ, законах о статусе государственных органов, местного самоуправления, о судах и процессуальных правилах. И ими надлежит правильно и последовательно пользоваться.

Все нормативно-правовые акты должны функционировать как единая система.

В частности, система нормативных актов в Российской Федерации включает в себя в зависимости от особенностей правового положения субъекта правотворчества: нормативные акты государственных органов; нормативные акты общественных объединений; совместные акты (государственных и негосударственных организаций); нормативные акты, принятые в порядке референдума. В зависимости от сферы действия нормативные акты делятся на: общефедеральные; акты субъектов РФ, акты органов местного самоуправления, локальные акты. В зависимости от срока действия различают: акты неопределенно длительного действия; временные акты. В зависимости от юридической силы нормативные акты подразделяются на законы и подзаконные акты.

Самое большое значение среди нормативных правовых актов всегда отводится Конституции, законам и подзаконным актам.

Конституция – нормативный правовой акт высшей юридической силы, закрепляющий основы государственного и общественного строя, правовой статус личности, разделение властей, и иные важнейшие общегосударственные положения. Конституция страны имеет прямое действие и применяется на всей территории государства, ей присуще юридическое верховенство в иерархии действующих источников права. Контроль над соблюдением данного принципа возложен на высший судебный орган – Конституционный суд. Изменения в Конституции, как правило, вносятся в результате применения специальной процедуры.

По степени возрастания легитимности, то есть одобрения народом конституционных положений, Конституции можно различать как принятые: непосредственно народом на референдуме; парламентом, то есть высшим законодательным органом государства; учредительным (конституционным) собранием, депутаты которого избираются путем всеобщего голосования; путем октроирования, то есть жалования монархом основного закона своему народу. По форме закрепления положений конституции могут быть: едиными, представленными одним официальным документом; комплексными, состоящими из группы конституционных законов; комбинированными, складывающимися из различных частей (в судебных прецедентах, конституционных соглашениях, обычаях и традициях, а также в правовых доктринах). По возможности внесения конституционных изменений основные законы могут быть классифицированы как: гибкие, меняющиеся на основе принятия обычных законов; жесткие, требующие референдума по данному вопросу или принятия специальных законов о поправках в конституцию^[1].

" Законы (официальные источники норм) – это форма выражения, объективирование права вовне" ^[2]. В нем интегрируется сущность определенной законодательной системы, конкретное содержание требований (или дозволений), соответствующим образом структурно организованное и выраженное в конкретной внешней форме. Также, под законом понимается норма права, исходящая непосредственно от государственной власти в установленном заранее порядке^[3].

Основными признаками законов являются:

• – закон принимается только высшими представительными органами государственной власти – парламентом страны или всенародным голосованием (референдумом);
• – закон регулирует основополагающие, наиболее значимые, важнейшие общественные отношения, определяемые исключительно компетенцией высшего органа государственной власти. При правовом регулировании общественных отношений, осуществляемых в форе закона, последний должен быть исчерпывающе точным и ясным;
• – закон обладает высшей юридической силой в правовой системе страны. Любой иной правовой акт, изданный не на основании и не во исполнение закона, а тем более не соответствующий или противоречащий закону, отменяется в установленном порядке;
• – закон является нормативным актом, то есть устанавливающим общие правила поведения (нормы), обязательные для всех подданных государства, государственных органов, должностных лиц, физических и юридических лиц (в том числе иностранных), указанных в самом законе;
• – регулируя соответствующие общественные отношения, закон наиболее устойчив и стабилен. Он подвергается изменению, дополнению или отмене лишь в исключительных случаях в силу объективной общественной необходимости;
• – закон принимается в особом порядке, предусмотренном конституцией и регламентом парламента;
• – закон всегда должен быть правовым, иначе его нельзя считать правом.

Законы в современных условиях можно классифицировать по самым разным основаниям.

С точки зрения формы государственного устройства на: законы унитарного и федеративного государства; законы автономий в составе унитарного государства; законы субъектов федерации; законы межгосударственных союзов. По юридической силе их можно делить на: акты общегосударственного референдума, в которых воплощается основной принцип " прямой" демократии – право народа принимать окончательное решение по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни; конституционные законы как акты, вносящие изменения в конституцию либо пересматривающие ее текст, либо " списочные" акты, то есть принимаемые по перечню, закрепленному в нормах конституции; ординарные (обычные) законы, наличие которых фиксируется во всех современных правовых системах. Их собственная классификация, как правило, предусматривает выделение: кодексов и иных кодификационных актов (основ законодательства, уставов, положений, регламентов); базовых законов, устанавливающих общие начала (принципы) организации определенной сферы правового регулирования; учредительных законов, создающих органы государственной власти или иные организационные структуры и предусматривающих порядок их деятельности; статус иных законов предусматривающих правовое положение (статус) отдельных категорий субъектов права; тематических законов, вводящих правовую регламентацию определенного вида деятельности; процедурных законов, вносящих изменения и дополнения в иные законодательные акты для повышения эффективности их действия; ратификационных законов, вводящих в действие на территории государства международные соглашения и иные договоры общегосударственного значения. Можно также выделять регламентарные законы как акты главы государства или правительства, которым в силу делегирования законотворческих положений придается юридическая сила закона; чрезвычайные законы как акты государственной власти, издаваемые в условиях чрезвычайных обстоятельств; модельные законодательные акты (" примерные" или рекомендательные законы)^[4].

Нормативно-правовые акты, изданные на основе и во исполнение законов, именуются подзаконными актами.

Их отличие от законов сводится, на наш взгляд, к следующим основным моментам. Во-первых, если законы являются актами высших органов представительных (законодательных) органов государственной власти, то подзаконные акты принимаются органами или должностными лицами исполнительной власти (органами государственного управления). Во-вторых, если законы регулируют наиболее значимые, важнейшие общественные отношения, то подзаконные акты регулируют и все другие общественные отношения, которые нуждаются в правовом опосредствовании, а также развивают, конкретизируют, детализируют законы.

Подзаконные нормативные акты можно также классифицировать на: акты главы государства (в частности, в России – нормативные указы Президента РФ); акты высшего исполнительного органа государства (в России – нормативные постановления Правительства РФ); акты (приказы, инструкции, положения) иных органов исполнительной власти (общих, региональных и местных); акты муниципальных (негосударственных) органов; локальные акты, принимаемые в пределах полномочий конкретных организаций, учреждений или предприятий.