Демократизация социального

обеспечения. Принцип универсальности, положенный в основу социальных программ, наиболее ярко выражается в противодейст­вии социальных работников введению какой-либо дифференциации в законодательство о социальном обеспечении, которое охватыва­ет всех граждан и лишь в незначительной сте­пени предусматривает различия в зависимо-

сти от доходов. В соответствии с законода­тельством блага распределяются между пред­ставителями многочисленного среднего клас­са (определяемого средним уровнем дохода) и бедняками, численность и доля которых не столь велика. Принцип универсальности получает еще более широкое толкование в случае расширения самого понятия социаль­ной помощи, куда включаются такие формы, как освобождение от налогов, социальные блага, обусловленные отраслевыми контрак­тами и контрактами между нанимателями и наемными работниками, благотворительная деятельность частных лиц. Освобождение от налогов включает разнообразные фискаль­ные действия, такие, как освобождение пред­приятия от уплаты налогов или от уплаты налогов за помещение, освобождение от на­логов части доходов, идущих на выплату про­центов по кредитам и займам или для по­купки медицинской страховки, на благотворительные взносы. Практикуется и снижение границы доходов, облагаемых налогами, если это укладывается в рамки политики, поощряемой правительством, ска­жем, при приобретении собственного дома или осуществлении капитальных вложений. В этих случаях получающий льготы практи­чески выигрывает в наличных деньгах; ос­тальные же должны платить в федеральный и другие бюджеты, в том числе и за социаль­ную помощь. Освобождение от налогов при­носит больше пользы представителям средне­го класса, чем бедным; то же касается и социальных программ, обусловленных отрас­левыми контрактами и контрактами между нанимателями и наемными работниками. Так, федеральные программы, доступные всем без учета доходов, составляли в 1983 г. около 43% средств, затрачиваемых на соци­альную сферу, тогда как программы, рассчи­танные только на людей с низкими доходами, составляли лишь 11 % (в 1965 г. 24,3 и 5,9% соответственно). 75% тех, кто не подпадает под категории стариков, инвалидов, матерей-одиночек с малолетними детьми, получают за счет социального обеспечения около 40% средств, т. е. доходов, не заработанных тру­дом.

Внимательное изучение распределения социальной помощи позволяет установить, что система, закрепленная Законом о соци­альном обеспечении, превратилась в про­грамму социальной помощи среднему классу и в недостаточной степени служит самым ущемленным слоям общества. Например, 5,6% получателей пособий по старости, ин­валидности или в результате чрезвычайных

207 СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ: ТЕНДЕНЦИИ И ПРОБЛЕМЫ ПОЛИТИКИ

обстоятельств вынуждены обращаться за со­циальной помощью в дополнение к своим скудным пособиям, причем половину из них составляют престарелые.

В 80-е годы рост бедности среди детей, особенно этнических меньшинств, вызвал опасения, что может возникнуть конфликт между поколениями, поскольку престарелым много помогают, а дети остаются без внима­ния. Это может вызвать у них враждебность к старикам. Есть и другая опасность — пожи­лые могут не поддержать программы помощи для детей. Если изучить расходы федераль­ных властей или властей штатов, то подобные обвинения или страхи покажутся необосно­ванными, так как общие суммы расходов на детей и пожилых пропорциональны их коли­честву и доле в населении. Однако програм­мы для пожилых (пенсии и "Медикэр") не учитывают уровень доходов, тогда как про­граммы для детей нередко являются частью других программ, например оказания помо­щи семьям с низким доходом, жилищных программ, "Медикейд", причем все они учи­тывают уровень доходов.

Универсальность предоставления соци­альной помощи по мере изменения отноше­ния к ней в сложном обществе, состоящем из множества групп и классов со своими интере­сами, ведет к конфликту между необходимо­стью и желанием ее оплачивать. В большин­стве случаев социальная помощь инициируется и поддерживается желаниями и потребностями многих групп, имеющих свои интересы, а не только неимущими. Принцип универсальности стал означать равный доступ к социальной помощи для всех — как имущих, так и неимущих. След­ствием этого явилось то, что бедному мень­шинству приходится конкурировать с лич­ным и групповым эгоизмом средних слоев общества, при этом заботы о благе малоиму­щих отодвигаются средним классом на второй план.

Большая часть населения оценивает дея­тельность правительства сквозь призму вели­чины налогов, которые ему приходится вы­плачивать (включая налоги, выплачиваемые многими для компенсации освобождения от налогов немногих), и соотносит стоимость со­циальных программ лишь с затратами на бед­ных и неимущих, не осознавая, как много пользы от этих программ получают практиче­ски все. Пересмотр нынешней социальной политики частично объясняется конфликтом между идеями благотворительности (заботы о беднейших) и идеями прав и свобод всех граждан.

Самореализация, важным, но труд­но измеримым компонентом меняющегося мировоззрения в области социальной полити­ки является рост эгоизма. На протяжении не­скольких десятилетий вся общественная жизнь и образование были пронизаны идеей о том, что каждый индивид должен макси­мально реализовать свой потенциал, неважно в какой области. Это понятие самореализа­ции — неотъемлемая часть общераспростра­ненного толкования прав человека, но оно же в некоторых случаях используется и для оп­равдания эгоистического поведения. Тенден­ция к эгоизму не означает полного игнориро­вания неимущих, но ведет к пересмотру рамок обязанностей общества. Традиционно физически здоровые взрослые люди с трудом воспринимались в качестве законных полу­чателей социальной помощи, в лучшем слу­чае их рассматривали как объект частной благотворительности.

Чем беднее люди, тем меньше влияния они в современных условиях оказывают на формирование общественного мнения, по­скольку социально-экономический профиль американского общества изменился. Некогда оно представляло собой пирамиду, большую часть которой составляли бедные, гораздо меньшую — люди со средним доходом и со­всем маленькую — богатые. Сейчас положе­ние изменилось. Большая часть населения имеет средний доход или, в худшем случае, доход, превышающий уровень бедности.

Если взять за основу черту бедности, то около 15% американцев являются бедными и еще несколько процентов находятся у черты, но около 80 % ведут вполне комфортабельную жизнь или полагают, что они находятся в про­цессе улучшения своего положения. И хотя многие не уверены в его стабильности, только незначительная часть готова отказаться от на­дежд на лучшие времена для себя и своих детей с учетом нынешней экономической си­туации.

Свидетельства нестабильности среднего класса пока не поколебали веры большинства граждан в самореализацию. В период между 1967 и 1983 гг. численность среднего класса сократилась с 28,7 до 23,2%, если в качестве критерия принадлежности к нему брать до­ход, составляющий 75 — 125% среднего до­хода семьи (26 тыс. долл. в 1983 г.). При этом 60% улучшили свое финансовое положение, но 40% — ухудшили.

Недоверие или разочарование во власт­ных структурах, рост налогового бремени, демократизация социальной помощи, сопро­вождаемая нехваткой ресурсов, и распрост-

СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ: ТЕНДЕНЦИИ И ПРОБЛЕМЫ ПОЛИТИКИ

208

ранение общественного эгоизма также под­талкивают к пересмотру определенными сло­ями общества подходов к социальной помо­щи. Возможно, эффективность действий этих сил не перманентна, но они отнюдь не носят кратковременного или преходящего ха­рактера.

Благоприятствующие факторы

Несмотря на мощные сдерживающие си­лы, существуют и силы, выступающие за рас­ширение социальной помощи или за рефор­мы в социальной сфере.

Демографические изменения, в целом население продолжает расти, хотя и более медленными темпами; увеличивается и число — но не обязательно доля — нуждаю­щихся людей. Наиболее важен изменяющий­ся демографический профиль нации — ожи­дают, что к 2000 г. удельный вес лиц старше 65 лет возрастет с 11,о до 12—15% (эта груп­па населения увеличилась с11,1до11,6%в период с 1980 по 1982 г.). Предполагается также, что доля лиц старше 80 лет увеличится к 2000 г. с 20 до 24,4% общего количества пожилых людей, а доля детей и молодежи немного уменьшится в результате сокраще­ния числа женщин репродуктивного возраста и изменений структуры семьи и модели вос­производства (более малочисленные семьи с меньшим количеством детей).

Безработица и трудовые ресурсы. Невозможно с полной достоверностью пред­сказать экономическое развитие, но опыт по­следних нескольких десятилетий заставляет ожидать стойкую безработицу. В середине 80-х годов число безработных не удавалось уменьшить ниже 7% в течение нескольких лет, а зачастую эта цифра была и выше. В 1982 г. председатель Группы экономических советников заявил, что эта цифра, вероятно, стала "нормальной" для экономики. Между тем на протяжении нескольких десятилетий экономисты считали допустимой нормой без­работицы 3 %.

Безработица и ее последствия в виде бед­ности и пособий по безработице распростра­нены неравномерно. Среди безработных вы­деляются три крупные группы: молодые люди, обычно из этнических меньшинств, с минимальным уровнем образования, которые редко находят постоянную работу, а если на­ходят, то с минимальной заработной платой; молодые незамужние матери, которые часто ищут работу, но редко ее получают из-за недостатка квалификации, нехватки детских садов и отсутствия вакансий; работники сред-

него возраста, которые лишились работы вследствие технологических изменений в промышленности. К этим группам можно до­бавить и четвертую — энергичных и физиче­ски крепких людей пожилого возраста (как правило, 60—75 лет), большинству из кото­рых предстоит прожить еще 10—15 активных лет. Эти люди находятся на пенсии, и многие заняты поисками занятия, которое составило бы смысл их жизни.

Последствия безработицы — отчуждение довольно значительной части людей от обще­ственной жизни и возможное появление под­группы, живущей вне основной системы цен­ностей общества и часто занимающейся нелегальной экономической деятельностью, нередко преступной и незаконной. Еще более существенно, что часть населения страдает от недоедания и физических лишений. Такое положение может привести к психическим заболеваниям, самоубийствам среди молоде­жи и пожилых, распаду семей, преступности несовершеннолетних и разрушению обще­ственных связей, на которых ранее держа­лись отношения между людьми.

Бытует мнение, будто новые научно-тех­нические достижения и экономический рост помогут преодолеть эти трудности, что новая революция в технике и электронике обеспе­чит работу, товары и досуг для всех. Однако специалисты отмечают, что каждая крупная промышленная или экономическая револю­ция сопровождалась вначале существенными структурными перемещениями рабочей силы и периодом хаоса и экономической неста­бильности для большей части работающего населения. По прошествии нескольких деся­тилетий новый тип экономики может обрести стабильность и обеспечить большее число ра­бочих мест, товаров и более высокий уровень благосостояния, чем прежде. Но существен­ным моментом остается этот временной про­межуток между началом изменений в эконо­мике и улучшением положения, социальные, экономические и политические издержки ко­торого очень велики.

В конце XX столетия перспективы буду­щего омрачаются также предостережениями ряда экономистов-аналитиков, которые от­мечают, что рост высоких технологий и ин­тенсивного капиталовложения не ведет к пол­ной занятости, как это было обещано. Более того, новые технологии создают меньшее ко­личество рабочих мест, требующих высокой квалификации, и множество низкооплачива­емых рабочих мест, требующих монотонного неквалифицированного труда, без какой-ли­бо долгосрочной стабильности.

209 СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ: ТЕНДЕНЦИИ И ПРОБЛЕМЫ ПОЛИТИКИ

Нельзя не сказать и о более оптимистич­ном прогнозе, поскольку он также опирается на двухтысячелетний опыт эволюции запад­ной цивилизации. В Древней Греции 90% населения были бедными по меркам того вре­мени; в Англии времен Возрождения по край­ней мере 60% населения были бедными, а в начале XIX в. эта цифра равнялась 50%; в колониальной Америке большая часть взрос­лого населения была бедна, а в 30-е годы при­мерно треть населения были бедняками по сравнению с 15% в конце XX в. Но даже если придерживаться самых оптимистичных взглядов, то в ближайшие 15—20 лет потреб­ность в социальной помощи будет расти, а не сокращаться.

Рост ожиданий. Во времена наиболее суровых тягот общественное недовольство стимулировалось убеждением, что для Аме­рики типичны открытость и совершенствова­ние. Сейчас, в XX столетии, доминирует вера в чудеса науки, в частности в то, что новые материалы будут созданы в лабораториях для замены природных ресурсов, новые лекарст­ва должны излечить старые и новые болезни, новое оборудование должно производить больше товаров по более низким ценам и с меньшими затратами труда и т. п.

С точки зрения социальной естественная забота о положении неблагополучных слоев подкреплялась убеждением, что страна обла­дает достаточной экономической мощью, чтобы путем федерального финансирования облегчить практически все человеческие трудности и сгладить неравенство. В резуль­тате этого прочно утвердилось мнение, со­гласно которому умственно отсталые лица, те, кто нуждается в медицинском обслужива­нии, психические больные, дети, имеющие низкую успеваемость в школе, люди, страда­ющие от безработицы или низких доходов, имеют законное право требовать от прави­тельства помощи. Такое мнение — следствие изменений традиционных представлений, что нуждающиеся могут просить о милосер­дии, но не требовать его по праву.

Постоянно возрастающее разнообразие в одежде, питании, комфортности жилища, развлечениях и способах передвижения за­ставляет граждан рассчитывать на улучше­ние положения, а не на сохранение его или тем более ухудшение. Эти ожидания сопро­вождаются верой в равные возможности (при неравных условиях), что характерно для со­временных американцев. Можно сказать, что эти ожидания превратились в нормы соци­ального обеспечения, которые присущи всем социальным программам.

Социальные программы часто базируют­ся на индексации стоимости жизни. Соци­альные службы рассчитаны на высококвали­фицированный персонал. Даже в периоды экономических трудностей подобные ожида­ния оказывают определенное воздействие. И хотя некоторые сферы социальной помощи могут подвергаться критике, остальные будут пользоваться поддержкой, основанной на этих ожиданиях, а общий уровень социаль­ного обеспечения заставляет тех, кто чего-то лишен, требовать для себя такого же обеспе­чения.

Бытует мнение (часто ошибочное), что с помощью некоего механизма страхования при минимальных личных издержках можно избежать или сгладить последствия болезни, безработицы или утраты источника доходов. В основе всех социальных программ в СИТА лежит законодательство о социальном стра­ховании. Вера в страхование согласуется с верой в свободу выбора личности, поскольку кажется, что оно предоставляет каждому гражданину выбор, как наилучшим способом защитить себя от случайностей. Часто эта ве­ра преобладает над доверием к бюрократиче­ски управляемым государственным службам.

Рост социальных потребностей. Многие социальные потребности, не связан­ные с потерей работы или дохода, не только не уменьшатся, но, вероятно, возрастут. Пре­бывание в нищете 15% населения означает, что часть этого населения будет испытывать недостаток питания. До тех пор, пока неза­мужние матери-подростки не получат доста­точного содержания, возможности для рабо­ты, создаваемой социальной помощью в уходе за ребенком, для повышения квалифи­кации, их дети с момента рождения будут подвержены риску различных неврологиче­ских заболеваний. От 6 до 19% детей, имев­ших при рождении маленький вес или испы­тавших затруднения с дыханием, страдают от неврологических болезней, которые могут ос­тавить их инвалидами на всю жизнь. Недое­дающие дети недоедающих матерей особенно подвержены этому риску.

Чудеса медицины, которые могут сохра­нить жизнь подобным детям, обходятся в сум­мы до 1 00 тыс. долл. только в первый год жиз­ни в тяжелых случаях; к этой цифре следует добавить бесконечные затраты, связанные с необходимостью соответствующего ухода. В лечении некоторых заболеваний прогресс ог­ромен, и число детей-инвалидов, которым удалось сохранить жизнь, растет. В период между 1937 и 1957 гг. число таких детей уве­личилось с 24 до 47 на каждые 10 тыс., а с
СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ: ТЕНДЕНЦИИ И ПРОБЛЕМЫ ПОЛИТИКИ

210

1960 по 1980 г. оно еще удвоилось. С 1960 по 1972 г. число детей-инвалидов, получающих социальные пособия, возросло на 300% (со 100 до 300 тыс.). К этому нужно присовоку­пить растущее число молодых людей, полу­чивших увечье в автомобильных катастро­фах, при занятии спортом, на производстве или во время военной службы. Сейчас они могут жить, работать, заводить семью, но только с помощью постоянно действующей системы медицинской и социальной поддер­жки.

Пожилые люди, особенно те, кому за во­семьдесят, склонны к хроническим заболева­ниям, при этом 20% из них время от времени нуждаются в уходе, медицинском обслужи­вании или стационарных услугах, стоимость которых постоянно растет. В период между 1963 и 1978 гг. абсолютное число таких лю­дей в частных лечебницах увеличилось с 554 тыс. до 1303 тыс., в то же время выросло и число хронически больных пожилых лю­дей, которым оказывалась помощь на дому.

Следует также учитывать и все возраста­ющую потребность в оказании срочной меди­цинской помощи для всего населения, а не только для пожилых и бедных, и рост стоимо­сти этих услуг. Стоимость медицинских услуг в нынешней платной системе медицинского обслуживания растет более быстрыми темпа­ми, чем средняя стоимость жизни. Вряд ли сократятся возможности пользоваться наи­лучшей медицинской помощью, что по аме­риканским понятиям определяется доступно­стью больниц и выбором специалистов, однако вряд ли уменьшится и озабоченность ростом стоимости медицинских услуг В результате можно ожидать усиления давле­ния на правительство, с тем чтобы оно обеспе­чило всеобщий доступ к медицинским услугам по умеренной, если не низкой, цене путем оплачивания части услуг непосредст­венно, через систему социального меди­цинского страхования или же посредством преобразования системы здравоохранения за счет расширения системы предварительной оплаты.

Персонал социальных служб и семья. Новые тенденции в подборе социаль­ных работников являются результатом изме­нений структуры семьи и экономики. Исто­рически социальная политика исходила из того, что социальную помощь людям должна оказывать в первую очередь сама семья, а си­стема социального обеспечения призвана лишь поддерживать и дополнять ее усилия. Практически это означало, что большинство

функций по уходу, финансовой и эмоцио­нальной поддержке осуществляла семья. В последние 50 лет распространилась доктри­на, согласно которой семья не несет больше полной ответственности (включая стоимость медицинских услуг) по уходу за престарелы­ми родителями или умственно отсталыми и физически неполноценными детьми, кото­рые охвачены универсальными социальными программами. В результате уменьшилось число лиц, которые раньше брали на себя обя­занности по уходу в семье, — это подростки, незамужние (неженатые) дети, замужние (женатые) безработные дети, живущие вме­сте с родителями, или другие родственники. Около 15—20% престарелых вообще не име­ют родственников. Поздние браки и меньшее количество детей ведут к уменьшению сети родственников. Одновременно доля трудо­способных взрослых (от 20 до 64 лет) сокра­тилась по сравнению с числом людей до 20 и свыше 65 лет, поэтому так называемый коэф­фициент зависимости нетрудоспособных от трудоспособных также изменился. Диктуе­мая современным производством экономиче­ская мобильность населения тоже ограничи­вает круг родственников, на помощь которых семья может рассчитывать.

Эти последствия осознаны еще не полно­стью. В то время как социальные потребности в уходе за детьми и инвалидами со стороны взрослых людей возрастают, число лиц, кото­рые в состоянии их удовлетворить, сокраща­ется. Хотя безработные, на которых можно было бы рагсчитывать, составляют 7 % трудо­способного населения, они представлены в основном неквалифицированными рабочи­ми, к тому же большая их часть принадлежит к этническим меньшинствам. Они вряд ли об­радуются возможности выполнять работу по уходу, ведь эта работа плохо оплачивается и требует значительных физических и психо­логических усилий. В результате, по-види­мому, будет наблюдаться рост стоимости со­циальных услуг ввиду прежде всего необходимости повысить зарплату не только профессиональным социальным работни­кам, но и людям, ухаживающим за детьми, престарелыми и т. д., нужда в которых будет постоянно увеличиваться. Несмотря на рост стоимости услуг, изменения в структуре семьи и в экономике скорее всего приведут к повышению спроса на всевозможные услуги, предлагаемые социальными службами: уход за детьми в дневное время в группах и цент­рах, уход на дому, профессиональный уход в различных заведениях и т. п.

211 СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ: ТЕНДЕНЦИИ И ПРОБЛЕМЫ ПОЛИТИКИ

⇐ Предыдущая43444546474849505152Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: