1. Общая характеристика контроля и надзора в правовом механизме природопользования и охраны окружающей среды

       Согласно ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) – это система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований, в том числе нормативов и нормативных документов, федеральных норм и правил, в области охраны окружающей среды.

    Следует обратить внимание на то, что в данном понятии акцент ставится на то, что экологический контроль направлен на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Между тем, в теории экологического права считается, что экологический контроль и надзор направлен на недопущение нарушений экологического законодательства, которое включает в себя не только природоохранное, но и природоресурсное законодательство (земельное, водное, лесное, законодательство о недрах и о животном мире). Соответственно в нем помимо требований в области охраны окружающей среды предусмотрены также и требования в области природопользования. Поэтому предмет экологического контроля и надзора шире и не ограничивается только обеспечением соблюдения требований по охране окружающей среды.   

    Экологический контроль и надзор (контроль и надзор в сфере охраны окружающей среды и природопользования) является важнейшей организационно-правовой мерой обеспечения соблюдения экологического (природоохранного и природоресурсного) законодательства, регулирующего общественные отношения собственности на природные ресурсы, отношения по природопользованию и охране окружающей среды. Нормами экологического законодательства устанавливаются основания и порядок возникновения права на пользование природными ресурсами, его пределы, права и обязанности природопользователей, требования по охране природных ресурсов и охране окружающей среды от загрязнения, экологические права граждан. Посредством экологического контроля во многом обеспечивается принуждение субъектов экологического права к исполнению экологических требований, установленных в законодательстве.

    Контроль и надзор в правовом механизме регулирования природопользования и охраны окружающей среды выполняет ряд функций – предупредительную, информационную и карательную.

Роль предупредительной функции заключается в том, что субъекты в отношении которых проводится экологический контроль и надзор, самостоятельно проявляют активность в исполнении требований законодательства и предупреждении нарушений, понимая, что в случае выявления нарушений в отношении них могут быть предприняты меры юридического воздействия. Кроме того, предупредительная функция проявляется и посредством проведения органами государственного экологического контроля (надзора) различных предусмотренных законодательством профилактических мероприятий (информирование контролируемых лиц по вопросам соблюдения экологических требований, объявление контролируемым лицам предостережений о недопустимости нарушения экологических требований, профилактические визиты и др. ). Информационная функция экологического контроля и надзора проявляется в том, что при его осуществлении уполномоченные органы и лица собирают информацию о природоохранной деятельности контролируемых субъектов, которая затем находит свое отражение в различных источниках экологически значимой информации. Например, сведения о результатах государственного экологического контроля (надзора) включаются в государственный реестр объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.   Карательная функция проявляется в применении к субъектам, нарушившим требования в области природопользования и охраны окружающей среды предусмотренных законодательством санкций и иных негативных правовых последствий (например, включение в реестр недобросовестных арендаторов лесных участков и покупателей лесных насаждений).

Согласно действующему законодательству существует различные виды экологического контроля и надзора: государственный, производственный и общественный. Каждый из них призван играть свою роль обеспечении соблюдения требований экологического законодательства.

Ведущую роль играет государственный контроль и надзор в области природопользования и охраны окружающей среды. Это предопределено тем, что он осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, наделенными всем спектром необходимых государственно-властных полномочий для решения задач обеспечения требований законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования.

При этом государственный контроль и надзор в рассматриваемой сфере имеет сложную структуризацию. Это обусловлено по меньшей мере двумя обстоятельствами. Первое обстоятельство связано с тем, что согласно ст. 72 Конституции России вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, охрана окружающей среды, природопользование, обеспечение экологической безопасности, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Соответственно государственный экологический контроль и надзор осуществляется на федеральном уровне органами федеральной исполнительной власти и на региональном уровне органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, то есть существует два вида государственного контроля и надзора в рассматриваемой сфере 0 федеральный государственный контроль и надзор и региональный государственный контроль и надзор в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Кроме того, государственный контроль и надзор в сфере природопользования и охраны окружающей среды подразделяется и по видам природных ресурсов или осуществляемой экологически значимой деятельности.

В соответствии с действующим законодательством выделяются следующие самостоятельные виды государственной контрольно-надзорной деятельности за природопользованием и охраной окружающей среды:

Государственный экологический контроль (надзор) – (ст. 65 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды);

Государственный земельный надзор – (ст. 71 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ);

Государственный геологический контроль (надзор) – (ст. 37 Закона Российской Федерации от 21 февраля № 2395-1 «О недрах»);

Федеральный государственный лесной контроль (надзор) – (ст. 96 Лесного кодекса Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ);

Государственный контроль (надзор) в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий – (ст. 33 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»;

Федеральный государственный контроль (надзор) в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания – (ст. 16 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»);

Федеральный государственный охотничий контроль (надзор) – (ст. 40 Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

Федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов – (ст. 43. 2 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»).