 |
Тема 3. Федеральный бюджет и межбюджетные отношения
|
|
|
|
Целевая установка: раскрыть понятие бюджетного устройства РФ, теоретические и практические основы организации бюджетных отношений, особенности построения межбюджетных отношений в РФ.
После изучения данной темы слушатели смогут:
назвать принципы организации межбюджетных отношений;
объяснить сущность федерального бюджета;
охарактеризовать бюджетные полномочия органов власти на каждом уровне;
В лекции рассматриваются следующие вопросы:
3.1. Сущность бюджетного федерализма
3.2. Межбюджетные отношения
3.3. Межбюджетные трансферты
Контрольные вопросы для самопроверки
Сущность бюджетного федерализма
Под федерализмом понимается способ государственного управления, при котором органично сочетаются интересы всего государства с интересами отдельных его частей, обеспечивается единство и целостность страны при соблюдении самостоятельности территорий в решении вопросов, включенных в их компетенцию.
Федеративное устройство России, разграничение прав и полномочий между центром и субъектами Федерации являются предпосылкой финансово-бюджетного федерализма. Финансово-бюджетный федерализм основан на разделении полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов, в частности, в бюджетной сфере.
Бюджетный федерализм можно определить как способ построения бюджетных отношений между федеральной властью и властями национально-государственных и административно-территориальных подразделений по поводу оптимального, научно обоснованного формирования доходов бюджетов каждого уровня и финансирования расходов, осуществляемых из них.
|
|
|
К основным принципам бюджетного федерализма относят:
единство общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территории страны;
сочетание интересов народов многонациональной федерации при формировании и осуществлении бюджетной политики государства;
сочетание централизма и демократизма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, распределении расходов и доходов в процессе бюджетного регулирования; Определение Бюджетное устройство и бюджетная система РФ 47;
высокую степень самостоятельности органов власти каждого уровня в организации бюджетного процесса;
участие субъектов федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.
Взаимосвязи звеньев бюджетной системы РФ реализуются через механизм межбюджетных отношений, в основу которых заложены принципы бюджетного федерализма. Необходимость реформирования системы межбюджетных отношений в России возникла с провозглашением 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РФ, подписанием Федеративного договора 31 марта 1993 г. и принятием новой Конституции 12 декабря 1993 г., которая закрепила преобразование России в подлинное федеративное государство. Новая организация межбюджетных отношений между органами государственной власти федерации и ее субъектами должна была отвечать федеративным принципам формирования вертикальной структуры государства, являться одним из главных условий упрочения российской государственности, укрепления целостности экономического и правового пространства страны и преодоления социально-экономического кризиса.
Межбюджетные отношения
Межбюджетные отношения представляют собой совокупность отношений между федеральными органами РФ, органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления по поводу регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
|
|
|
В настоящее время можно выделить несколько проблем межбюджетных отношений в РФ:
не в полной мере обоснованы и закреплены расходные полномочия для каждого уровня бюджетной системы;
недостаточно внимания уделяется вопросу совершенствования форм финансовой помощи;
отсутствует комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов;
не сформирована нормативная база для обоснования потребностей в бюджетных расходах;
широкое распространение практики принятия территориальных и местных бюджетов с дефицитом без определения источников их покрытия;
низкая доля собственных доходов в бюджетах субъектов федерации.
Итак, в заимосвязи звеньев бюджетной системы реализуются через механизм межбюджетных отношений.
Межбюджетные отношения также можно определить как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. В соответствии с международной практикой, под межбюджетными отношениями понимаются также взаимоотношения между органами управления разных уровней по поводу распределения расходных полномочий, налоговых поступлений и безвозмездных финансовых перечислений в целях создания равных исходных условий на каждом уровне бюджетной системы для формирования сбалансированных бюджетов. При этом принимаются в расчет задачи и функции, возлагаемые на органы управления, и имеющийся в их распоряжении налоговый потенциал. Для органов государственной власти межбюджетные отношения служат инструментом, позволяющим осуществлять и регулировать выработанную ими социальную и экономическую политику.
Разграничение доходов и расходных обязательств между бюджетами производится в соответствии с компетенцией или полномочиями, возложенными на каждый уровень управления.
Под предметами ведения органа власти данного уровня в бюджетных вопросах следует понимать определенную сферу бюджетных отношений, которые определяются их бюджетными полномочиями.
|
|
|
Бюджетные полномочия — это установленные БК РФ и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса (табл. 7).
Таблица 7. Бюджетные полномочия органов власти
| Исполнительные органы власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) | Законодательные (представительные) органы власти |
| Составление проекта бюджета | Рассмотрение проекта бюджета |
| Разработка и утверждение методики распределения и (или) порядок предоставления межбюджетных трансфертов | Утверждение проекта бюджета |
| Исполнение бюджета | Осуществление последующего контроля за исполнением бюджета |
| Обеспечение управления государственным (муниципальным) долгом | Утверждение отчета об исполнении бюджета |
| Составление бюджетной отчетности и представление отчета об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов | Формирование и определение правового статуса органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов |
Исполнительные органы власти имеют право создавать свои резервные фонды в отличие от законодательных (представительных), которым запрещено это делать. В Российской Федерации наряду с разными полномочиями законодательных и исполнительных органов власти у органов власти и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований в соответствии со структурой устройства государства также различные бюджетные полномочия. Высшие государственные органы власти обязаны обеспечить политический и экономический суверенитет государства. Достижение этой цели обеспечивается следующими бюджетными полномочиями:
установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений;
|
|
|
определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, их утверждения и исполнения, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;
установление порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, их утверждения и исполнения, осуществления контроля за их исполнением, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения отчетов об их исполнении, составления отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;
составление и рассмотрение проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, их утверждение и исполнение, осуществление контроля за их исполнением, составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение отчетов об их исполнении, составление отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;
определение порядка установления расходных обязательств публично-правовых образований;
определение порядка установления и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, установление и исполнение расходных обязательств Российской Федерации;
определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
определение порядка установления нормативов отчислений доходов от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
установление нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов и др.
Кроме прочего федеральные власти осуществляют законодательное регулирование бюджетных отношений, устанавливают основы федеральной политики в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития, формируют и исполняют федеральный бюджет.
Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации обусловлена необходимостью решения социально-экономических задач на территории соответствующего региона. Для этой цели органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют следующие бюджетные полномочия:
|
|
|
устанавливают порядок составления и рассмотрения проекта бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, их утверждения и исполнения, осуществления контроля за исполнением, составления и утверждения отчета об их исполнении и осуществляют эти процедуры;
определяют порядок установления и исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации;
устанавливают нормативы отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами;
устанавливают порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации и т.п.
Органы власти субъектов Федерации самостоятельно, но в рамках федерального законодательства осуществляют законодательное регулирование бюджетного устройства и бюджетного процесса на своей территории, определяют объемы финансирования мероприятий по социально-экономическому развитию региона. В пределах имеющихся средств они могут увеличивать расходы на содержание жилищно-коммунального хозяйства, культурно-массовых мероприятий и другие цели.
К бюджетным полномочиям муниципальных образований относятся:
установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, его утверждения и исполнения, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета о его исполнении и осуществление этой процедуры;
установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;
определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов и их предоставление;
осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами;
установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к местному бюджету, и т.п.
Компетенция исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований обусловлена решением социально-экономических задач, стоящих перед муниципальным образованием. Бюджетные права исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований обеспечивают им возможность самостоятельно распоряжаться средствами местных бюджетов и дополнительными доходами. Полный список бюджетных полномочий приведен в ст. 7-9 БК РФ.
Бюджетные полномочия государственных органов власти и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований определяются через правовые нормы. Их четкое разграничение является первым шагом к реализации межбюджетных отношений. Для достижения наибольшего экономического и социального эффекта полномочия по осуществлению расходных обязательств должны быть максимально приближены к той административно-территориальной единице, в интересах которой они осуществляются. Причем расходы каждого бюджета должны покрываться его доходами. В Налоговом кодексе Российской Федерации (далее — НК РФ) и БК РФ заложено разграничение доходов, которые должны поступать полностью или в твердой фиксированной доле в соответствующие бюджеты. Например, по действующему законодательству за бюджетами субъектов Российской Федерации закреплен налог на имущество предприятий, за местными бюджетами — налог на имущество физических лиц. Однако размеры закрепленных налоговых и неналоговых видов доходов зачастую не соответствуют потребностям в денежных средствах территорий, поэтому возникает необходимость перераспределения доходов между уровнями. Увеличение доходной части региональных, местных бюджетов может осуществляться с помощью межбюджетных трансфертов.
Межбюджетные трансферты
Межбюджетные трансферты — это средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, предоставляемые другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.
Межбюджетные трансферты могут предоставляются в форме (табл. 8):
межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов;
дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (межбюджетные субсидии);
субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и иные межбюджетные трансферты.
Таблица 8. Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований
| Форма | Определение | Кому предоставляются | Источник |
| Дотации | Межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. | Субъектам Российской Федерации, уровень Расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает установленного критерия | Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации |
| Субвенции | Межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установлен- ном порядке | Всем субъектам Российской Федерации пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг | Федеральный фонд компенсаций |
| Субсидии | Межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения | Отдельным субъектам Российской Федерации | Федеральный фонд софинансирования расходов |
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации предусматриваются в составе федерального бюджета и распределяются между субъектами Российской Федерации соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительство Российской Федерации. Они образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.
Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, установленного Правительством Российской Федерации.
Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта РФ исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя.
Совокупность субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов. В составе федерального бюджета могут предусматриваться субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на выравнивание обеспеченности субъектов Российской Федерации в целях реализации ими их отдельных расходных обязательств.
Совокупность субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций. Субвенции из федерального бюджета распределяются между субъектами Российской Федерации по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в субъектах Российской Федерации.
Субъекты Российской Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций, а также предоставляемых субъектам Российской Федерации из Инвестиционного фонда РФ субсидий) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 20% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, не имеют права:
1. устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
2. превышать установленные Правительством Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и (или) содержание органов государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 130 БК РФ).
Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:
дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов);
субсидий местным бюджетам;
субвенций местным бюджетам и бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и др.
В случаях нецелевого использования выделенных субсидий и субвенций, а также в случаях их неиспользования в установленные сроки иные средства подлежат возврату в предоставивший их бюджет.
Контрольные вопросы для самопроверки
1. Охарактеризуйте бюджетный федерализм
2. Охарактеризуйте понятие межбюджетных отношений.
3. Каковы бюджетные полномочия законодательных и исполни тельных органов власти?
1. Охарактеризуйте бюджетные полномочия федеральных органов власти.
2. Что такое межбюджетные трансферты?
3. Охарактеризуйте понятие расчетной бюджетной обеспеченности.
4. Опишите формы межбюджетных трансфертов, порядок их предоставления.
Литература
1. Бюджетная система России. Под редакцией академикаГ. Б. Поляка. —3-е изд., М.: ЮНИТИ, 2011
2. Годин А. М. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник для вузов/ А. М. Годин. — 8-е изд., перераб. и доп. — М.: Дашков и К, 2009. — 628 с.
3. Ермасова Н. Б. Бюджетная система РФ. - М.: Высшее образование, 2009. - 715с.
4. Золотарева Г.И. Бюджетная система Российской Федерации: учебник. – Кнорус, 2011 – 232с.
5. Николаева Т.П. Бюджетная система РФ. Учебно-методический комплекс. — М.: Изд. центр ЕАОИ. 2008. — 234 с.
6. Финансы: учебник для вузов/ С. А. Белозеров [и др.]; ред. В. В. Ковалев. - 2-е изд., перераб. и доп.. - М.: Велби; М.: Проспект, 2008. - 640 с.
|
|
|
