 |
ТЕМА 2. Основы построения бюджетной системы Российской Федерации
|
|
|
|
Ц елевая установка: раскрыть сущность организационно-правовых основ построения бюджетной системы Российской Федерации.
В процессе изучения данной темы слушатели смогут:
назвать основные характеристики бюджета, источники финансированиядефицита бюджета. Государственный и муниципальный долг;
объяснить роль бюджета и бюджетной системы в жизни страны, принципы построения бюджетной системы и межбюджетных отношений в Российской Федерации;
охарактеризовать структуру и принципы построениябюджетной системы Российской Федерации.
В лекции рассматриваются следующие вопросы:
2.1. Бюджетная система Российской Федерации
2.2. Сущность и виды бюджетов
2.3. Основные характеристики бюджета
Контрольные вопросы для самопроверки
Бюджетная система Российской Федерации
Бюджетным устройством называется организация бюджетной системы, принципы ее построения, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, описание состава и структуры этих бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств.
Бюджетная система — это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве страны совокупность бюджетов ее государственных и административно-территориальных образований, объединенных на основе определенных принципов и имеющих между собой установленные законом взаимоотношения.
Различия в государственном устройстве стран, в бюджетных правах различных уровней власти обусловливают наличие разных видов бюджетных систем. Количество уровней бюджетной системы зависит от системы управления в стране. Например, бюджетные системы унитарных государств включают два уровня:
|
|
|
центральный бюджет;
местные бюджеты.
Бюджетные системы федеративных государств содержат три уровня: федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации, местные бюджеты.
Российская Федерация - исторически сложившееся федеративное государство с большим количеством субъектов (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов) и тремя уровнями управления. Правовые основы административного устройства и управления Российской Федерации заложены в ст. 1, 5, 12 Конституции Российской Федерации. Федеративное устройство России основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, в России признается и гарантируется местное самоуправление, которое не входит в систему органов государственной власти и в пределах полномочий совершенно самостоятельно.
В соответствии с государственным устройством и Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее — Б К РФ) (ст. 10) бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов определенных уровней (рис. 3). Каждый из этих бюджетов предназначен для финансового обеспечения задач и функций, отнесенных к ведению этого уровня управления.
Рис. 3. Уровни бюджетной системы бюджетной системы Российской Федерации
Бюджетная система Российской Федерации - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов ст. 6 БК РФ). Правовые основы функционирования бюджетной системы регулируется бюджетным правом.
|
|
|
Бюджетное право представляет собой совокупность юридических норм и правил, регламентирующих основы бюджетногоустройства и бюджетного процесса. Данные нормы подразделяются на:
материальные (используются при решении вопросов, касающихся бюджетного устройства, видов доходов и расходов бюджета);
процессуальные (закрепляют порядок прохождения бюджетного процесса).
Носители юридических прав и обязанностей называются субъектами бюджетного права или субъектами бюджетных правоотношений. К ним относятся государство и его административно-территориальные единицы (субъекты федерации, муниципальные образования), органы государственной власти и органы местного самоуправления. Бюджетные правоотношения возникают между субъектами в процессе:
формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, их утверждения и исполнения, контроля за их исполнением;
осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
Вопросы, касающиеся бюджетных правоотношений, регулируются бюджетным законодательством (рис. 4).
Административно-территориальное устройство Российской Федерации, правовой статус ее управления закреплены Конституцией РФ. Общие принципы организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений регулируются БК РФ (первый уровень бюджетного законодательства). Он устанавливает правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Законы о федеральном бюджете, бюджетах субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (второй уровень бюджетного законодательства) обеспечивают законодательно закрепленную возможность текущего финансирования поставленных задач.
|
|
|
Конкретизация отдельных положений БК РФ, раскрывающая их суть, устанавливается законами и нормативными актами по бюджетным вопросам (третий уровень бюджетного законодательства).
Рис. 4. Структура бюджетного законодательства
БК РФ принадлежит приоритет в сфере нормативного регулирования бюджетного процесса в России (ст. 2, 3 БК РФ). Указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, акты исполнительных органов власти, принимаемые на их основании, регулируют бюджетные правоотношения, но не могут противоречить БК РФ и федеральным законам любого уровня бюджетного законодательства. Принципы, лежащие в основе построения эффективно действующей бюджетной системы (Таб. 1), регламентируются гл. 5 БК РФ.
Таблица 1. Принципы построения бюджетной системы РФ
| Единство бюджетной системы РФ |
| Разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ |
| Самостоятельность бюджетов |
| Равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований |
| Полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов |
| Сбалансированность бюджета |
| Результативность и эффективность использования бюджетных средств |
| Общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов |
| Прозрачность (открытость) |
| Достоверность бюджета |
| Адресность и целевой характер бюджетных средств |
| Подведомственность расходов бюджета |
| Единство кассы |
1. Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации обусловлен единым правовым пространством, единой денежной единицей на всей территории России. Он позволяет поддерживать устойчивость бюджетных процессов и стабильность государственного финансового устройства, создает равные условия для выполнения расходных обязательств на всей территории Российской Федерации, дает возможность их качественного контроля (Таб. 2).
|
|
|
Таблица 2. Сущность принципа единства
| Принцип единства | |
| Единство: | |
| принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации
| |
| бюджетного законодательства и санкций за его нарушение
| |
| бюджетной классификации
| |
| форм бюджетной документации и бюджетной отчетности
| |
| порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
| |
| Единый порядок: | |
| установления и исполнения расходных обязательств
| |
| формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
| |
| ведения бюджетного учета и бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений
|
2. Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации дает возможность обеспечить стабильность источников доходов и расходных полномочий на каждом уровне управления. Он закрепляет доходы и расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определяет полномочия органов государственной власти (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.
3. Принцип самостоятельности бюджетов позволяет определить рамки полномочий и обязательств каждого уровня управления.
Право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно:
обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетови эффективность использования бюджетных средств;
осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев,предусмотренных БК РФ.
Право органов государственной власти и органов местного самоуправления:
устанавливать в соответствии с налоговым законодательством РФ налоги и сборы, подлежащие зачислению в соответствующие бюджеты;
самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ);
предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств исключительно в форме межбюджетных трансфертов.
|
|
|
Недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению:
за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
за счет консолидированных бюджетов;
без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств.
Недопустимость:
введения в действие в течение текущего финансового года изменений бюджетного и налогового законодательства РФ, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы РФ без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;
изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов;
4. Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований означает, что вопросы, связанные с осуществлением бюджетного процесса, должны производиться в соответствии с едиными принципами и требованиями, а именно:
определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и исполнительно- распорядительных органов муниципальных образований;
установление и исполнение расходных обязательств;
формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;
определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов.
Принципы самостоятельности, равенства бюджетных прав наряду с принципом разграничения доходов и расходов являются очень важными для построения бюджетной системы Российской Федерации. Степень самостоятельности бюджетов, их взаимоотношения между собой являются основными критериями оценки ее эффективности.
5. Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает, что доходы и расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах. Данный принцип предписывает органам государственной власти и органам местного самоуправления производить расчеты в рамках бюджета соответствующего уровня.
6. Принцип сбалансированности бюджета: объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости сокращения размера дефицита бюджета.
7. Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств. При составлении и исполнении бюджета участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
8. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся:
субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
средств целевых иностранных кредитов (заимствований);
добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;
расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации;
расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации;
отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете), начиная с очередного финансового года.
9. Принцип прозрачности (открытости) означает:
обязательность опубликования в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении;
полноту предоставления информации о ходе исполнения бюджетов;
доступность сведений по решениям органов управления, касающихся бюджетных вопросов;
обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного органа, либо между законодательным и исполнительным органами;
стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода);
секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.
10. Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствую щей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
11. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
12. Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Причем и распорядитель, и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств.
13. Принцип единства кассы означает зачисление кассовых поступлений и осуществление кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.
Реализация представленных положений БК РФ направлена на создание условий эффективной работы бюджетной системы в рамках бюджетного федерализма.
Бюджетный федерализм - это способ организации бюджетныхотношений, который позволяет в условиях самостоятельностикаждого бюджета сочетать интересы Федерации с интересамикаждого ее субъекта и органов местного самоуправления.
Основополагающий принцип бюджетного федерализма состоит в том, что каждый субъект, располагая собственным бюджетом, действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий в строгом соответствии с законодательством. При этом система бюджетных отношений организована таким образом, чтобы:
1. субъекты Федерации были равноправны в финансовых отношениях с центром, хотя формы этих взаимоотношений по согласованию сторон могут различаться;
2. между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями были разграничены сферы деятельности и ответственности, а также полномочия по осуществлению расходных обязательств за счет бюджетов того или иного уровня;
3. бюджет каждого уровня имел самостоятельные источники финансирования, а орган управления был вправе самостоятельно принимать решения о направлениях использования этих средств.
Каждый субъект Российской Федерации (муниципальное образование) имеет собственный бюджет. Использование органами управления соответствующей территории иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. Бюджетная система Российской Федерации в целом играет огромную роль в жизни страны. Она дает возможность маневрировать финансовыми ресурсами в целях государственного регулирования и стимулирования экономики, осуществлять единую экономическую и финансовую политику на территории страны с учетом определенных приоритетов для общества, использовать эти ресурсы на более важных участках, в том числе при чрезвычайных ситуациях или непредвиденных расходах. Через распределение и перераспределение ограниченных финансовых ресурсов обеспечиваются общегосударственные потребности, достигается сбалансированность бюджетов всех уровней и бюджетов внебюджетных фондов в рамках единой бюджетной системы Российской Федерации. Именно поэтому вопросам ее построения, взаимодействия ее элементов в бюджетном законодательстве уделяется пристальное внимание.
Сущность и виды бюджетов
Бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 БК РФ). Бюджетная система Российской Федерации представляет собой совокупность бюджетов определенных административных образований. В соответствии с государственным устройством бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней (рис. 1.6).
Государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР), Фонд социального страхования Российской Федерации (ФСС России), Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС) предназначены для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь. В настоящее время на территории России функционирует 81 субъект Российской Федерации, имеющий собственный бюджет.
Разновидности бюджета:
1. Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации (ст. 13 БК РФ).
2. Бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов предназначены для исполнения расходных обязательствсубъекта Российской Федерации (ст. 14 БК РФ).
3. Местные бюджеты (Бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, Консолидированный бюджет Российской Федерации, Бюджеты городских и сельских поселений) предназначены для исполнения расходных обязательств муниципальных образований (ст. 15 БК РФ).
Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных вне бюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований (ст. 11 БК РФ).
С точки зрения цели и порядка формирования бюджета важное значение имеет понятие консолидированного бюджета как свода бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами на соответствующей территории.
Виды консолидированных бюджетов:
1. Консолидированный бюджет Российской Федерации - Федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектовРоссийской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов междуэтими бюджетами) (ст. 13 БК РФ).
2. Консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации - Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальныхобразований, входящих в состав субъекта Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами)(ст. 14 БК РФ).
3. Консолидированный бюджет муниципального района - бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетовгородских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами)(ст. 15 БК РФ).
Консолидированный бюджет не требует утверждения законодательным органом власти и используется для анализа показателей бюджетной системы в процессе бюджетного планирования. Его количественные характеристики служат для подтверждения реальности и обоснованности показателей бюджета. Порядок формирования консолидированных бюджетов разный и зависит от административного устройства и уровня бюджетной системы.
С точки зрения содержания финансируемой деятельности различают текущий бюджет и бюджет развития, или инвестиционный бюджет. В зависимости от цели и порядка деятельности различают бюджет, направляемый на реализацию собственных полномочий, и бюджет, направляемый на исполнение полномочий, которые делегированы вышестоящими органами власти.
В бюджетах субъектов Российской Федерации средства, направляемые на исполнение расходных обязательств этих субъектов, расходных обязательств, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета, и обязательств, возникающих в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, отражаются раздельно.
В местных бюджетах средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий, также представляются раздельно.
В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.
Независимо от вида бюджет выполняет одни и те же основные функции (рис. 5). В дополнение к основным функциям государственный бюджет выполняет:
перераспределительную функцию (реализуется через перераспределение бюджетных средств между территориями, отраслями экономики, различными категориями населения и т.п.);
регулирующую функцию (реализуется через форму и величину изъятия средств в бюджет, порядок и величину финансирования расходов).
Рис. 5. Основные функции бюджета
Структура любого бюджета в целом одинакова, можно выделить:
доходную часть;
расходную часть (рис. 6).
В то же время структура доходной и расходной частей бюджета зависит от конкретных экономических условий развития страны, задач, которые решает государство на данном этапе развития. К доходам бюджета относятся в основном денежные средства, поступающие в бюджет безвозмездно и безвозвратно:
налоги;
доходы от государственной собственности и т. д.
К расходам бюджета относятся:
военные и социальные расходы;
содержание органов государственного управления;
обслуживание государственного долга;
бюджетное финансирование отдельных отраслей;
экономических регионов, целевых программ.
Рис. 6. Структура бюджета
Доходы бюджета - поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета.
Расходы бюджета — выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета (ст. 6 БК РФ). Расходы бюджета осуществляются в соответствии с бюджетными обязательствами, т.е. расходными обязательствами, подлежащими исполнению в соответствующем финансовом году.
Расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета (ст. 6 БК РФ).
Федеральный бюджет играет определяющую роль в реализации социально-экономической политики, проводимой государством, через его параметры государство регулирует темпы экономического развития, а также устанавливает взаимоотношения с территориями. Региональные бюджеты субъектов Российской Федерации отражают результаты разработки и реализации бюджетно-финансовой политики в регионе. Важная роль местных бюджетов в социально-экономическом развитии России определяется их непосредственным финансированием социальной сферы на местах: детских дошкольных учреждений, школ, медицинских и социальных учреждений.
Бюджет в масштабах государства является важным инструментом регулирования и стимулирования его экономики. Из бюджета обеспечивается финансирование важнейших инвестиционных и социальных проектов, программ по экологии, обороне и пр., а также наиболее прогрессивных, приоритетных отраслей экономики. Это дает толчок к развитию не только этих отраслей, но и смежных с ними, что в итоге приводит к общему увеличению объема национального дохода страны, а это в свою очередь расширяет возможности удовлетворения общегосударственных потребностей. Через бюджет доходы более рентабельных отраслей перераспределяются в отрасли с низкой рентабельностью (например, из промышленности в сельское хозяйство), такое же перераспределение происходит между административными территориями. Это играет важную социальную роль, так как уровень жизни, обеспеченность социальными льготами во многом зависят от места, где вы живете и работаете, и бюджетное финансирование предоставляет дополнительные возможности в развитии этих отраслей и территорий в соответствии с потребностями общества.
Бюджет дает возможность контролировать процесс получения и расходования бюджетных средств, позволяет решать задачи, связанные с особенностями национальной и региональной экономической политики, и другие специфические задачи. Бюджет необходим любому государству для осуществления его экономических, социальных и политических функций и является основой его суверенитета, центральным звеном системы государственных финансов.
|
|
|
