 |
Статья 98
|
|
|
|
1. Неприкосновенность парламентариев призвана гарантировать им возможность беспрепятственного осуществления их мандата. Она должна защитить их от силовых воздействий исполнительной и судебной власти. Ведь бывает достаточно задержать парламентария по пути на заседание палаты, где должно состояться голосование по важному вопросу, чтобы лишить его возможности принять участие в этом голосовании, а тем самым порой предопределить исход голосования и характер принимаемого палатой решения.
1. 1. Из комментируемой части следует, что неприкосновенность парламентария возникает с началом его полномочий и оканчивается с их прекращением. Оба эти момента определены текущим законодательством.
Согласно ч. 1 ст. 9 ФЗ от 5 августа 2000 г. " О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3336; с изм. и доп. ), полномочия члена Совета Федерации, избранного (назначенного) в соответствии с данным ФЗ, начинаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении полномочий данного его члена, а прекращаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении полномочий нового его члена - представителя от того же органа государственной власти субъекта Федерации. Согласно ч. 2 ст. 3 ФЗ от 8 мая 1994 г. " О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3466; с изм. и доп. ) срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания его депутатом Государственной Думы и прекращается со дня начала работы Государственной Думы нового созыва. Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 4 указанного ФЗ полномочия парламентариев, т. е. членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, могут прекратиться досрочно в случаях:
|
|
|
- письменного заявления парламентария о сложении своих полномочий;
- избрания парламентария депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, а равно его назначения на иную государственную должность РФ, государственную должность субъекта Федерации, государственную должность государственной службы или муниципальную должность муниципальной службы;
- поступления парламентария на государственную или муниципальную службу, вхождения его в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, осуществления им предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, финансирование которой не производится исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством РФ;
- вхождения парламентария в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ;
- утраты парламентарием гражданства Российской Федерации либо приобретения гражданства иностранного государства;
- вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении парламентария. Здесь, правда, возникает вопрос: подлежит ли отобранию мандат парламентария, если он осужден к наказанию, не связанному с лишением свободы? Ведь именно нахождение осужденного в месте лишения свободы служит, согласно ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, основанием для утраты избирательных прав, включая пассивное;
|
|
|
- вступления в законную силу решения суда об ограничении дееспособности парламентария либо о признании его недееспособным. И здесь необходимо вспомнить о ч. 3 ст. 32 Конституции, которая говорит о лишении избирательных прав лиц, признанных судом недееспособными, но не ограниченно дееспособными (последними могут быть признаны, согласно ст. 30 ГК РФ, пьяницы и наркоманы). Представляется все же, что судебное признание лица ограниченно дееспособным без соответствующей конституционной нормы не может служить основанием для лишения пассивного избирательного права; если депутат оказался, например, наркоманом, нужно либо подвергнуть его принудительному лечению, если к тому имеются юридические и медицинские показания, либо блокировать его неадекватное поведение посредством дисциплинарных мер, предусмотренных регламентом палаты;
- признания парламентария безвестно отсутствующим либо объявления его умершим на основании решения суда, вступившего в законную силу;
- смерти парламентария.
Согласно ч. 2, 3 и 5, полномочия члена Совета Федерации могут быть также досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Федерации по представлению Председателя Совета Федерации в том же порядке, в котором осуществляется избрание (назначение) члена Совета Федерации. Однако орган государственной власти субъекта Федерации вправе не рассматривать поступившее представление Председателя Совета Федерации о досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации. Полномочия же депутата Государственной Думы прекращаются, помимо вышеуказанных случаев, также в связи с возможным роспуском палаты в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции РФ, равно как и в случае выхода по личному заявлению из состава фракции, в которой он состоит в силу избрания по соответствующему федеральному списку кандидатов или в случае прекращения членства в соответствующей политической партии, причем в последних двух случаях дата прекращения полномочий депутата определяется постановлением Государственной Думы. Это выглядит весьма сомнительно, если исходить из понимания депутата как представителя всего народа. Получается теперь, что он представитель партии, в чьей фракции состоит, и эта партия может лишить его мандата. В мире наблюдается тенденция к ослаблению фракционного принуждения, депутатам предоставляется больше свободы при принятии парламентом решений, а у нас, наоборот, депутат попадает под более жесткий контроль своего партийного руководства.
|
|
|
Применительно к сроку полномочий депутата Государственной Думы можно отметить некоторую неточность законодательного регулирования.
Во-первых, и в день избрания, и в течение ряда последующих дней до объявления результатов выборов даже само избранное лицо не знает о своем избрании, а тем более не знают этого другие лица, включая тех, которые могут посягнуть на депутатскую неприкосновенность. Статья 82 ФЗ от 18 мая 2005 г. " О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 2005. N 21. Ст. 1919; с изм. и доп. ) отводит Центральной избирательной комиссии РФ для определения результатов выборов две недели. Избранному кандидату дается еще три - пять дней для представления документов о прекращении деятельности, несовместимой с его новым мандатом. Если такие документы представлены не будут, мандат передается одному из неизбранных кандидатов того же федерального списка, которому, очевидно, следует предоставить такое же время. Это значит, что до официального опубликования результатов выборов может пройти три недели и более. Во всяком случае часть 4 ст. 86 ФЗ о выборах депутатов Государственной Думы обязывает ЦИК опубликовать официальные результаты выборов, включая число голосов, поданных за каждый зарегистрированный федеральный список кандидатов, в течение трех недель.
Во-вторых, неясно, какова дата избрания депутата. Можно предположить, что это день голосования. А какова дата избрания депутата, который получил мандат выбывшего избранного кандидата? То ли это тоже дата всеобщего голосования, в результате которого ему мандат первоначально не достался, то ли дата решения ЦИК РФ о передаче ему мандата.
|
|
|
Возникает также вопрос: действует ли неприкосновенность до регистрации депутата? Во всяком случае, депутатом станет лишь то лицо, которое в этом качестве зарегистрировано, и лишь с момента регистрации будет очевидно, что статус депутата, включая его неприкосновенность, начал действовать в полной мере.
Регламент Совета Федерации, утвержденный его Постановлением 30 января 2002 г. (СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635; с изм. и доп. ), устанавливает в ст. 6, что орган государственной власти субъекта Федерации, принявший решение об избрании (о назначении) члена Совета Федерации, а также о досрочном прекращении его полномочий, не позднее чем на следующий день после вступления решения в силу телеграммой уведомляет Совет Федерации о содержании решения и о дате его вступления в силу. Сами решения направляются в Совет Федерации в срок не позднее пяти дней со дня их вступления в силу.
Процедура подтверждения или досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации урегулирована в ст. 7 Регламента. Вопрос предварительно рассматривается Комиссией Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности, которая проверяет соответствие документов, подтверждающих полномочия члена Совета Федерации либо устанавливающих основания для досрочного их прекращения, положениям федеральных законов " О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" и " О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". По результатам проверки указанных документов Комиссия готовит заключение. Вопрос о подтверждении или досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации включается в повестку дня ближайшего заседания Совета Федерации по предложению этой Комиссии. Решение о подтверждении полномочий члена Совета Федерации принимается без обсуждения большинством голосов общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением палаты.
В случае принятия Советом Федерации решения о подтверждении полномочий члена Совета Федерации полномочия прежнего члена Совета Федерации в связи с истечением срока полномочий органа государственной власти субъекта Федерации, избравшего (назначившего) его, прекращаются, что оформляется постановлением Совета Федерации, не требующим специального голосования.
|
|
|
Решение о досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации по основаниям, предусмотренным ФЗ о статусе парламентариев, принимается большинством голосов общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации, в котором определяется день прекращения полномочий члена Совета Федерации.
Регламент Государственной Думы, утвержденный Постановлением от 22 января 1998 г. (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; с изм. и доп. ), подобных положений не содержит.
1. 2. Второе предложение ч. 1 комментируемой статьи определяет объем неприкосновенности парламентариев. Он охватывает: а) недопустимость задержания, б) недопустимость ареста, в) недопустимость обыска, г) недопустимость личного досмотра. Все эти действия в отношении парламентария недопустимы без согласия палаты, членом которой состоит парламентарий. Правда, Конституция предусматривает два исключения из парламентской неприкосновенности. Она допускает задержание, арест и обыск парламентария в случае, если он застигнут на месте преступления, а также допускает личный его досмотр, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей (например, в условиях правового режима контртеррористической операции).
Задержание, согласно ст. 91 УПК РФ, применяется к лицам, которые подозреваются в совершении преступления, наказуемого лишением свободы. Согласно ч. 2 ст. 22 Конституции РФ и ч. 2 и 3 ст. 94 УПК оно не должно превышать 48 часов. Административное задержание, т. е. кратковременное ограничение свободы физического лица, может быть применено, согласно ч. 1 ст. 27. 3 КоАП РФ, в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по такому делу. Оно длится, как правило, до трех часов и во всяком случае не дольше 48 часов (ст. 27. 5 КоАП). Задержанный в уголовно-процессуальном или административном порядке парламентарий должен быть немедленно освобожден, как только предъявит доказательства своего членства в Федеральном Собрании. То же относится к заключению под стражу в качестве меры пресечения при обвинении в совершении преступления, наказуемого лишением свободы на срок, как правило, свыше двух лет (ч. 1 ст. 108 УПК), и к административному аресту, представляющему собой исключительную меру административного наказания (ст. 3. 9 КоАП). Конституционное положение о допустимости задержания парламентария на месте преступления нельзя применять к случаям административного задержания при совершении административного правонарушения. Административное задержание даже на месте правонарушения подлежит немедленному прекращению, как только будет установлено членство лица в Федеральном Собрании.
Конституционный Суд в своем Постановлении от 29 июня 2004 г. N 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 7, 15, 107, 234 и 450 УПК РФ в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы (СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2804) распространил действие ч. 1 ст. 98 Конституции и ч. 3 ст. 450 УПК РФ на применение к парламентариям такой меры пресечения, как домашний арест. Эта мера пресечения хотя и не упомянута в названных нормах, однако ограничивает свободу парламентария, и потому ее назначение нуждается в согласии соответствующей палаты Федерального Собрания.
ФЗ о статусе парламентариев распространяет неприкосновенность на занимаемые ими жилые и служебные помещения, используемые ими личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие им документы и багаж, на их переписку (ч. 3 ст. 19). Однако часть 3 ст. 386 Таможенного кодекса РФ (СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2066; с изм. и доп. ) освобождает парламентариев от досмотра их багажа при пересечении Государственной границы, только если они находятся при исполнении своих парламентских обязанностей; при частных поездках, следовательно, их багаж подлежит таможенному досмотру.
Во-вторых, член Совета Федерации или депутат Государственной Думы может быть подвергнут личному досмотру в случаях, когда федеральный закон предусматривает необходимость такого досмотра для обеспечения безопасности других лиц. Здесь важно подчеркнуть, что обязательность для парламентария личного досмотра устанавливается только федеральным законом, но никак не подзаконным актом, не законом или иным актом субъекта Федерации. ФЗ о статусе парламентариев по существу ограничился воспроизведением в ч. 2 ст. 19 конституционных положений, включая возможность личного досмотра (п. " в" ). Определение конкретных случаев, когда досмотр необходим, ФЗ оставил на усмотрение органов исполнительной власти. Следует, однако, признать, что, каким бы ни было подзаконное регулирование этого вопроса, досматривающее лицо не вправе выходить за рамки целей досмотра: читать находящиеся при парламентарии бумаги, изымать ценности и т. д.
Определение же конкретных случаев допустимости досмотра парламентариев, не связанного с уголовным судопроизводством и производством по делам об административных правонарушениях, можно найти в подзаконных актах. Такой досмотр может быть, например, предусмотрен в отношении пассажиров гражданской авиации или в отношении лиц, следующих на особо охраняемые объекты (АЭС, служебные кабинеты высоких должностных лиц и т. п. ). Так, применительно к гражданской авиации личный досмотр и досмотр вещей пассажиров предусмотрены Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1994 г. N 897 " О Федеральной системе обеспечения защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства" (СЗ РФ. 1994. N 15. Ст. 1795; с изм.; в ред. постановлений Правительства РФ от 22 апреля 1997 г. N 462 и от 6 марта 1998 г. N 291). Согласно п. 6 Положения о Федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства, утвержденного этим Постановлением, авиационная безопасность обеспечивается комплексом мер, предусматривающих, в частности, досмотр пассажиров, ручной клади, багажа, почты, а согласно п. 12, в целях обеспечения авиационной безопасности в аэропортах (городских аэровокзалах) и на прилегающих к ним территориях администрация имеет право в зависимости от складывающейся обстановки вводить дополнительные меры безопасности (контроль допуска граждан в аэровокзалы, досмотр на входах, контроль за передвижением и стоянками транспортных средств и т. д. ). Приложение к указанному Положению образуют Нормы, правила и процедуры по авиационной безопасности, пункт 2 которых устанавливает, что досмотр членов экипажей, обслуживающего персонала, пассажиров, ручной клади, багажа, почты, грузов и бортовых запасов осуществляется для предотвращения несанкционированной доставки на борт воздушного судна оружия, боеприпасов, взрывчатых, отравляющих, легковоспламеняющихся и других веществ, которые могут использоваться для совершения акта незаконного вмешательства. При отказе пассажира от досмотра перевозчик вправе расторгнуть договор воздушной перевозки. Пассажиры с дипломатическим статусом, обладающие дипломатическим иммунитетом, а также фельдъегери, сопровождающие официальную корреспонденцию, проходят досмотр на общих основаниях, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ. Стало быть, и члены Федерального Собрания, и их багаж подлежат досмотру.
Установленный в ч. 1 комментируемой статьи объем неприкосновенности парламентария является предельным. Он не должен увеличиваться (равно как и уменьшаться) текущим законодательством. В частности, против парламентария может быть возбуждено уголовное дело или дело об административном правонарушении, наказуемом в судебном порядке, и по отношению к нему допустимы любые следственные действия (допросы, очные ставки и др. ), за исключением тех, которые нарушают установленную Конституцией неприкосновенность. Не могут служить основанием для возбуждения дела деяния парламентария, совершенные во исполнение его мандата.
Однако ФЗ о статусе парламентариев в первоначальной редакции расширил объем их неприкосновенности, установив, что привлечение парламентария к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, а также его допрос возможны только с согласия соответствующей палаты Федерального Собрания. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 20 февраля 1996 г. N 5-П по делу о проверке конституционности положений ч. 1 и 2 ст. 18. Ст. 19 и ч. 2 ст. 20 Федерального закона " О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (ВКС РФ. 1996. N 9. Ст. 828) признал, что эта норма соответствует Конституции только в случае, если речь идет о действиях по осуществлению депутатской деятельности; в остальных же случаях норма неконституционна, т. е. привлечение парламентария к уголовной или административной ответственности или его допрос может производиться без согласия соответствующей палаты. Однако и в этих случаях по завершении дознания, предварительного следствия или производства по административным правонарушениям для передачи дела в суд требуется, согласно Постановлению Конституционного Суда, все же согласие соответствующей палаты Федерального Собрания (п. 1 и 2 резолютивной части Постановления). Признана конституционной норма указанного ФЗ, согласно которой неприкосновенность парламентария распространяется на его жилое, служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи и принадлежащие ему документы. Вместе с тем Конституционный Суд указал законодателю на необходимость разрешить вопрос о допустимости и порядке осуществления следственных действий в случае возбуждения уголовного дела с учетом вышесказанного.
Согласно ч. 4-6 ст. 19 ФЗ в действующей редакции, в случае возбуждения уголовного дела или начала производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий парламентария орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщает об этом Генеральному прокурору РФ. Если уголовное дело возбуждено или производство по делу об административном правонарушении начато в отношении действий парламентария, связанных с осуществлением им своих полномочий, Генеральный прокурор РФ в недельный срок после получения сообщения органа дознания или следователя обязан внести в соответствующую палату Федерального Собрания РФ представление о лишении парламентария неприкосновенности.
После окончания дознания, предварительного следствия или производства по делу об административном правонарушении дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания.
Парламентарий не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности даже после истечения срока своих полномочий за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в палате Федерального Собрания и за другие действия, соответствующие его статусу. Если в связи с такими действиями парламентарий допустил публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом, возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляется только в случае, если парламентарий лишен неприкосновенности.
При общей логичности такого подхода остается открытым вопрос о том, как отличить деяния, совершенные парламентарием при осуществлении своего мандата, от прочих его деяний и, главное, кто это будет решать. Очевидна необходимость законодательного ответа на эти вопросы. Пока что, как видим, в п. " а" ч. 2 ст. 19 действующей редакции ФЗ о статусе парламентариев сохраняется без каких-либо оговорок норма, запрещающая без согласия палаты привлекать парламентария к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке.
2. Член Совета Федерации и депутат Государственной Думы могут быть лишены неприкосновенности. Такое решение принимается лишь соответствующей палатой Федерального Собрания по представлению Генерального прокурора РФ. Генеральный прокурор вносит представление в палату, если считает, что в интересах следствия к парламентарию необходимо применить меры пресечения или провести в отношении него следственные действия, перечисленные в ч. 1 комментируемой статьи. Представление необходимо для рассмотрения палатой вопроса о лишении неприкосновенности ее члена в любом случае, даже если речь идет об административном аресте.
В соответствии с ч. 2-4 ст. 20 ФЗ о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы палата Федерального Собрания рассматривает представление Генерального прокурора РФ в порядке, установленном ее регламентом, принимает по данному представлению мотивированное решение и в трехдневный срок извещает о нем Генерального прокурора. Она может истребовать от Генерального прокурора дополнительные материалы. В рассмотрении вопроса на заседании палаты Федерального Собрания вправе участвовать парламентарий, в отношении которого внесено представление.
Отказ палаты Федерального Собрания дать согласие на лишение своего члена неприкосновенности исключает производство по уголовному делу или производство по делу об административном правонарушении и влечет прекращение таких дел. Решение о прекращении соответствующего дела может быть отменено лишь при наличии вновь открывшихся обстоятельств.
О возбуждении уголовного дела или о начале производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, о прекращении соответствующего дела или о вступившем в законную силу приговоре суда в отношении парламентария орган дознания, следователь или суд в трехдневный срок сообщает соответствующей палате.
В соответствии со ст. 8 Регламента Совета Федерации представление Генерального прокурора о лишении члена Совета Федерации неприкосновенности предварительно рассматривается Комиссией Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности и Комитетом Совета Федерации по правовым и судебным вопросам, которые готовят заключения. Вопрос о рассмотрении представления Генерального прокурора РФ о лишении члена Совета Федерации неприкосновенности включается в повестку дня очередного заседания Совета Федерации по предложению Комиссии Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности и (или) Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам. На заседание Совета Федерации может быть приглашен Генеральный прокурор РФ. Решением Совета Федерации от Генерального прокурора могут быть истребованы дополнительные материалы.
Член Совета Федерации, в отношении которого поступило представление Генерального прокурора РФ о лишении неприкосновенности, вправе дать пояснения при рассмотрении этого вопроса на заседаниях Комиссии Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности, Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам, а также самого Совета Федерации. По результатам рассмотрения представления Генерального прокурора Совет Федерации может принять решение дать согласие: на личный досмотр, задержание, арест и допрос члена Совета Федерации, проведение в отношении него обыска; привлечение члена Совета Федерации к административной или уголовной ответственности, а также на возбуждение в отношении него уголовного дела; производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, за публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом и которые совершены в связи с действиями, соответствующими статусу члена Совета Федерации. Указанное решение должно быть мотивировано, считается принятым, если за него проголосовало большинство общего числа членов Совета Федерации, и оформляется постановлением палаты, не требующим специального голосования. Постановление Совета Федерации в течение трех дней со дня его принятия направляется Генеральному прокурору РФ.
Регламент Государственной Думы в действующей редакции по данному вопросу никакого регулирования не содержит.
Каковы последствия отказа палаты в лишении неприкосновенности ее члена? Такой отказ, согласно тексту Конституции, казалось бы, не препятствует продолжению уголовного или административного процесса вплоть до вынесения судебного решения. Однако вышеупомянутое Постановление Конституционного Суда РФ делает в этом случае невозможной передачу дела в суд.
Если же палата даст согласие на лишение неприкосновенности, то досрочное прекращение полномочий парламентария будет, в соответствии с п. " д" ч. 1 ст. 4 ФЗ о статусе парламентариев, обязательно иметь место только в случае, если в отношении этого парламентария вступит в законную силу обвинительный приговор суда. При этом не имеет значения, какое наказание установлено приговором, включает оно лишение свободы или нет. Следует подчеркнуть, что лишение палатой своего члена неприкосновенности не означает лишения его мандата (это палата вообще не вправе делать).
Прочие судебные решения в отношении парламентария подлежат исполнению в законном порядке.
|
|
|
