 |
Глава 5. Федеральное собрание. Статья 94. Глава 5. Федеральное собрание
|
|
|
|
Глава 5. Федеральное собрание
Статья 94
В данной статье Конституции содержится дефиниция (определение) Федерального Собрания, характеризующая сущность, юридическую природу и функции этого органа. Традиция конституционных дефиниций органов власти восходит к советским конституциям, где дефиниции несли значительную идеологическую нагрузку. В зарубежных странах развитой демократии такого рода дефиниции обычно отсутствуют.
Из определения Федерального Собрания как парламента РФ следует, что этот орган должен выступать в качестве коллективного выразителя интересов и воли многонационального народа России, который, согласно ч. 1 ст. 3 Конституции, является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. В системе разделения властей на федеральном уровне парламент в России, как и в других государствах, олицетворяет законодательную ветвь власти. Его функции, однако, не ограничиваются законодательной деятельностью, но охватывают также верховное распоряжение государственной казной и контроль за исполнительной властью посредством форм и способов, определенных Конституцией и соответствующими ей федеральными законами.
В частности, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 23 апреля 2004 г. N 9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов " О федеральном бюджете на 2002 год", " О федеральном бюджете на 2003 год", " О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А. В. Жмаковского (СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833) в абз. 1 п. 3 мотивировочной части указал, что парламентский контроль за исполнением федерального бюджета является неотъемлемой конституционной формой осуществления Федеральным Собранием государственной власти, одним из необходимых его полномочий как представительного и законодательного органа Российской Федерации и существенным элементом системы сдержек и противовесов в демократическом государстве, основанном на принципах господства права и разделения властей.
|
|
|
Контрольная функция российского парламента получила существенное развитие в Законе РФ о поправке к Конституции РФ " О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношенииПравительства Российской Федерации". Палаты Федерального Собрания обладают также полномочиями по формированию некоторых государственных органов и назначению некоторых должностных лиц (см. комм. к ст. 102 и 103).
Характеристика Федерального Собрания как представительного органа означает, что он в правовых отношениях, прежде всего в отношениях власти, представляет народ Российской Федерации, будучи его легитимным представителем в силу Конституции. В принципе это означает, что Федеральное Собрание - выборный орган. Однако отсюда не следует (как часто ошибочно утверждается), что члены Федерального Собрания хотя бы в своей совокупности должны быть избраны большинством народа. Это желательно, но на практике далеко не всегда достижимо. В большой мере это зависит от избирательной системы, от порядка формирования Федерального Собрания, которые устанавливаются федеральными законами (см. комм. к ст. 95-97). Зависит это и от активности избирателей, прежде всего от их участия в голосовании на выборах. Если парламент избран в соответствии с Конституцией и изданными на ее основе законами, он легитимен вне зависимости от того, какая доля общего числа избирателей поддержала кандидатов, оказавшихся избранными в качестве его членов.
|
|
|
Конституция далее определяет Федеральное Собрание как законодательный орган. Это означает, что на Федеральное Собрание возложена функция издания правовых актов самой высокой юридической силы, выше которой юридическая сила лишь самой Конституции и международных договоров. Федеральное Собрание - единственный орган федеральной законодательной власти. Его акты - федеральные законы - не могут быть отменены или изменены никаким другим государственным органом, поскольку соответствуют Конституции. В случаях их противоречия федеральной Конституции они или их отдельные положения, будучи признаны неконституционными по решению Конституционного Суда РФ, утрачивают юридическую силу и подлежат отмене или изменению Федеральным Собранием.
Акты любых других органов власти, кроме Конституционного Суда РФ, не должны противоречить федеральным законам.
Статья 95
1. В ч. 1 комментируемой статьи определена структура Федерального Собрания как двухпалатного органа. Двухпалатная структура парламента получила значительное распространение в мире благодаря по крайней мере двум своим преимуществам: а) возможности обеспечить наряду с общим представительством интересов всей совокупности граждан (всей нации) также особое представительство коллективных интересов населения крупных регионов (в федеративном государстве - субъектов Федерации) либо интересов иных групп общества, играющих в нем важную роль, и б) возможности оптимизировать законодательный процесс, установив тормоз и противовес вероятным поспешным и недостаточно продуманным законодательным решениям одной палаты. За эти преимущества приходится платить большей численностью членов парламента и сотрудников его аппарата, а следовательно, большей дороговизной его работы, и замедлением процесса принятия решений.
Конституция РФ не называет палаты Федерального Собрания верхней и нижней, однако сложившееся в мировой практике различие между верхней и нижней палатой парламентов наблюдается и в Федеральном Собрании. Это дает основание характеризовать Совет Федерации как верхнюю, а Государственную Думу как нижнюю палату Федерального Собрания. Такая характеристика не унижает Государственную Думу, поскольку во всем мире нижняя палата пользуется не меньшим уважением, чем верхняя, а полномочий часто имеет больше и они нередко более значимы, чем полномочия верхней палаты.
|
|
|
Двухпалатная структура российского парламента принадлежит к тому типу, который определяется относительной слабостью верхней палаты. Это выражается в возможности для Государственной Думы преодолевать возражения Совета Федерации в случае разногласий между палатами в ходе законодательного процесса, в ее исключительных правах объявлять амнистию, давать или не давать согласие на кандидатуру главы Правительства, в определенной мере контролировать деятельность Правительства и др., хотя Совет Федерации имеет некоторые важные специальные полномочия, отсутствующие у Государственной Думы (см. комм. к ст. 93, 102, 103, 106).
2. Совет Федерации основывается на паритетном представительстве субъектов Федерации, каждый из которых представлен в палате двумя членами - по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Исходя из того что, согласно ч. 1 ст. 65 Конституции, Российская Федерация имеет в настоящее время 83 субъекта, Совет Федерации должен насчитывать 166 членов. Это общее число его членов, которое служит основой для определения долей, необходимых для принятия решений Совета Федерации или осуществления групповых инициатив его членов (Постановление Конституционного Суда от 12 апреля 1995 г. N 2-П о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации//СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1451).
Очевидно, что под исполнительным органом субъекта Федерации Конституция понимает его исполнительный орган общей компетенции - Президента, Губернатора, Главу, являющегося главой исполнительной власти, или Правительство (Совет Министров). Данное положение Конституции само по себе допускает различные способы формирования Совета Федерации. При толковании, однако, необходимо учитывать и ряд других конституционных положений.
ФЗ " О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 декабря 1995 г. N 192-ФЗ (СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4869) установил, что представителями субъектов Федерации в Совете Федерации являются по должности глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органа государственной власти. Если законодательный орган субъекта Федерации двухпалатный, то его представитель в Совете Федерации определяется совместным решением палат. Закон, однако, не определил, как следует поступать, если, например, в республике при наличии Президента исполнительная власть возложена на Правительство или на его главу.
|
|
|
Нельзя не отметить, что указанный Закон оставлял без внимания некоторые положения Конституции. Он, по существу, превращал Совет Федерации в орган, действующий непостоянно, ибо члены его были руководителями субъектов Федерации и основное место работы у них находилось именно там. В то же время, согласно ч. 1 ст. 99 Конституции, все Федеральное Собрание, а следовательно, и Совет Федерации являются постоянно действующим органом. Игнорировал закон и то обстоятельство, что в ч. 7 и 9 (абз. 2) разд. второго Конституции " Заключительные и переходные положения" говорится о Совете Федерации первого созыва, из чего следует, что должны иметь место второй и последующие созывы (в противном случае речь шла бы не о первом созыве, а о первом составе Совета Федерации); Законом же это исключалось. В упомянутом абз. 2 ч. 9 разд. второго сказано также, что депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляют свои полномочия на непостоянной основе, из чего опять же можно заключить, что правилом должно быть осуществление полномочий на постоянной основе (см. комм. к ч. 1 ст. 99 и ч. 7 и 9 разд. второго).
5 августа 2000 г. Президент РФ подписал новый ФЗ N 113-ФЗ " О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3336; с изм. ), который устранил большинство из отмеченных дефектов предыдущего Закона. Новый Закон более последовательно придерживается соответствия конституционному тексту: представители субъектов Федерации суть вместе с тем представители их законодательных и исполнительных органов, которые избираются или назначаются каждый раз этими органами именно в данном качестве; они работают в Совете Федерации на постоянной основе, и сама палата получила возможность функционировать постоянно. Федеральными законами, принятыми в 2004 и 2006 гг. (соответственно N 160-ФЗ и 128-ФЗ//СЗ РФ. 2004. N 51. Ст. 5128; 2006. N 31. Ч. 1. Ст. 3427), порядок формирования Совета Федерации частично изменен и уточнен, однако вопрос о созывах Совета Федерации так и остался без изменений: у палаты нет срока полномочий, срок этот есть лишь у ее членов (см. комм. к ч. 2 ст. 96). Впрочем, уже можно встретить утверждения, что нынешний состав Совета Федерации - это его третий созыв. Такие утверждения, конечно, представляют собой натяжку, ибо законодательно регулярное обновление целиком всего Совета Федерации не предусмотрено, так что " третий созыв", как в свое время " второй", может длиться неопределенно долго.
|
|
|
Новые предложения, касающиеся изменения порядка формирования Совета Федерации, содержаться в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. (см. комм. к ч. 2 ст. 96).
Ни Конституция РФ, ни упомянутый ФЗ не определяют долю состава палаты, которая должна быть укомплектована, чтобы палата считалась правомочной. Однако, поскольку основная часть решений палаты принимается голосами большинства ее членов (ч. 3 ст. 102 Конституции), можно считать, что палата правомочна, если избрано (назначено) большинство общего числа ее членов, определяемого на основе ч. 1 ст. 65 и комментируемой части ст. 95 Конституции. Регламент Совета Федерации, утвержденный его Постановлением от 30 января 2002 г. N 33-СФ (СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635; с изм. ), предусмотрел в ч. 3 ст. 44, что заседание Совета Федерации правомочно, если на нем присутствует более половины общего числа членов палаты.
Еще в Постановлении от 12 апреля 1995 г. N 2-П о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации Конституционный Суд указал, что возможная неполнота состава палат Федерального Собрания не должна быть значительной, ибо в противном случае его представительный характер может быть поставлен под сомнение.
3. Установленный в этой части комментируемой статьи численный состав Государственной Думы - 450 депутатов - это общее число депутатов, исходя из которого Конституция определяет долю, необходимую для принятия решений Государственной Думой и осуществления групповых инициатив ее депутатов (вышеупомянутое Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 г. N 2-П). Так, если, согласно ч. 3 ст. 103 Конституции, постановления Государственной Думы принимаются, как правило, большинством голосов общего числа депутатов, это большинство следует исчислять от 450 депутатов, а не от того их числа, которое на данный момент избрано или присутствует.
В отношении Государственной Думы ни Конституция, ни ФЗ от 18 мая 2005 г. " О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 2005. N 21. Ст. 1919; с изм. ) также не установили минимального числа депутатов, которое необходимо избрать для правомочности палаты. Конституция в ч. 3 ст. 103 предусмотрела необходимость абсолютного большинства голосов состава палаты для принятия основной части ее решений, а согласно Регламенту Государственной Думы, утвержденному постановлением палаты от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; с изм. ), заседание Государственной Думы правомочно, если на нем присутствует большинство общего числа депутатов палаты (ч. 2 ст. 44). Следовательно, если число избранных депутатов окажется менее 226, палата не будет правомочной.
|
|
|
