 |
Зарубежный опыт реформирования жилищно-коммунального хозяйства
|
|
|
|
В странах с развитой рыночной экономикой, - США, Великобритании, Германии, Японии, Швеции, Франции, Австрии и других, накоплен богатый опыт организации жилищно-коммунальных служб в рамках государственного (муниципального) и частного секторов. Его детальное изучение позволяет использовать положительный опыт в российской практике.[8]
На рубеже 80-90-х гг. правительства многих стран в рамках социально-экономических программ и программ реформирования государственного сектора экономики проводили приватизацию объектов ЖКХ, руководствуясь тем, что "... государственные предприятия - это чаще национальные обязательства, чем национальное имущество. Для нации гораздо лучше, если эти предприятия будут переданы частному сектору, приносящему доход на основе конкуренции". Параллельно с процессом приватизации шел поиск новых форм предоставления коммунальных услуг с участием представителей частного бизнеса.
При этом сохраняется предоставление услуг муниципальными службами, в первую очередь, в сфере коммунального обслуживания. Муниципалитет выступает при этом в качестве организатора производства услуг. Другими словами предоставление услуг осуществляется не самим муниципалитетом, а предприятиями основанными на муниципальной собственности и подотчетными муниципалитету. Предоставление подобных услуг осуществляется муниципальными департаментами по "санитации" (сбор, вывоз, утилизация пищевых отходов и бытового мусора и др.); департаментами парков (озеленение, благоустройство городской территории и др.); департаментами по автомагистралям и т.д.
Распространенной формой предоставления муниципальными службами услуг в развитых странах являются межтерриториальные соглашения (договора об обслуживании), при которых административно-территориальные образования (например, "сити" в США) могут заключать соглашения на предоставление тех или иных услуг, которые они не могут предоставлять потребителям сами или считают их предоставление собственными силами нерациональным, с более высокими властными структурами (например, Правительствами "штатов"). Последние оказывают услуги тем представителям территорий, которые в состоянии и готовы их купить. В данном случае, один орган управления может позволить себе нанять другой и оплатить поставленные услуги. Подобным образом, за рубежом, оказываются коммунальные услуги по водо-, газо-, теплоснабжению, водоотведению, услуги по "санитации" территорий, уборка снега и др.. При этом в договорных отношениях участвуют два органа управления: причем один является организатором, а другой поставщиком услуг. Как показывает опыт США, Великобритании, Германии, Японии, Швеции, Канады и др. это позволяет более экономно использовать финансовые ресурсы, мощности и возможности производителей услуг.
|
|
|
По нашему мнению, использование данной институциональной модели обеспечения услугами может быть вполне перспективно и в нашей стране. Однако, для ее реализации следует:
• выявить потребности различных групп населения в услугах, в том числе и тех, которые пока не предоставляются;
• оценить возможности местных муниципальных служб, предприятий и организаций по предоставлению услуг, соответствующих стандартам качества, требуемому ассортименту и лимитам затрат;
• получить исчерпывающую информацию о возможных производителях услуг в других административно-территориальных образованиях;
• разработать и отладить механизм договорных взаимоотношений и расчетов при заключении соглашений между различными административно-территориальными единицами.[9]
|
|
|
Местные органы исполнительной власти могут заключать соглашения, договора, контракты не только друг с другом, но и с частными фирмами. Во многих развитых странах, - Великобритании, США, Швеции, - городские власти давно осознали, что монопольное положение муниципальных служб сдерживает улучшение условий жизни в крупных городах. Практикуется продажа транспортным компаниям (включая муниципальные и частные) автобусных и трамвайных линий на конкурсной основе. Например, в 1992 г. около 250 из 400 маршрутов "Лондонских автобусов" было предложено для заявок частным владельцам, но сами маршруты в частное владение не отошли. Частота движения автобусов на линии, устанавливается муниципалитетами. При невыполнении частной компанией оговоренных в контракте условий вводятся штрафные санкции. Практика показала, что переход "Лондонских автобусов" на конкурентную систему работы дал экономию как муниципальным транспортным предприятиям (они тоже участники конкурентной борьбы), так и частным фирмам (в среднем экономия составила около 15%). Аналогичные меры предпринимаются и в Швеции. Например, власти Гетеборга передали в частное владение (использование) все автобусные маршруты и приступили к приватизации трамвайных.
Нововведения в жилищно-коммунальной сфере развитых стран, основанные на рациональном сочетании централизации и децентрализации, дали положительные результаты. Они не тормозят, а активизируют рынок услуг и улучшают условия жизни потребителей.[10]
Подобные нововведения можно применить при организации городского водопровода, тепло,- электро - и газоснабжения, то есть к работе тех служб, которые принято относить к технически монопольным.
Так, в малых городах и селах до развертывания централизованных систем коммунального обеспечения целесообразно более широко применять индивидуальные и групповые установки коммунального обслуживания (водо-, газо-, теплообеспечение), которые в последующем при необходимости можно подключать к сетям централизованного снабжения. В Канаде почти во всех поселках с численностью населения до 1200 человек применяются только децентрализованные системы коммунального обслуживания жилых домов. Это позволило за короткое время благоустроить весь жилой фонд в небольших поселках в северных районах страны.
|
|
|
Подобный опыт может широко применяться и в нашей стране, в особенности в местах нового жилищного строительства на окраине крупных городов и в области. Опыт быстрого благоустройства жилья применим не только для небольших поселков, но и для индивидуальных коттеджей и малоэтажных домов, строящихся на окраинах крупных городов. Эффективность такого подхода доказана и опытом некоторых стран Восточной Европы (Польша, Югославия, Чехия и Словакия).
В малых городах, поселках и местах нового жилищного строительства может быть предусмотрено использование децентрализованных систем теплообеспечения с использованием дешевого газового топлива. Современные отечественные индивидуальные отопительные котлы и водонагреватели, при всех своих недостатках, имеют достаточно высокий КПД (83%) и не нуждаются в прокладывании теплотрасс. Их техническое совершенствование вполне под силу отечественной промышленности. На наш взгляд, использование децентрализованных систем теплообеспечения имеет далеко идущие перспективы с учетом опыта таких стран как Канада, Нидерланды, Германия, Австралия и др.
Большой опыт проведения конкурсов по благоустройству территорий накоплен местными властями крупных городов Великобритании. Акт о местном управлении (1988 г.) предписывает им проведение конкурсов частных фирм при подрядах на строительство зданий, дорог, санитарную очистку, уборку территории, обеспечению школьников питанием и др. При организации обслуживания населения в названных сферах местные власти могут прибегать к услугам собственных служб только в случае их победы на конкурсе с частными подрядчиками.
В странах с развитой рыночной экономикой частный бизнес в 90-х гг. выполнял не более 1/5 услуг в системе ЖКХ. Это связано с наличием в жилищно-коммунальной сфере монопольных жизнеобеспечивающих систем (газо-, водо-, теплообеспечение, водоотведение, канализирование и др.), находящихся в муниципальной собственности, с высокими требованиями к качеству услуг, жестким государственным регулированием и контролем за соблюдением стандартов этого качества частными производителями.
|
|
|
Следует принять во внимание, что государственное регулирование коммунальной инфраструктуры не только не упразднено в странах с развитой рыночной экономикой, но и претерпело глубокую эволюцию под воздействием специфических потребностей в той или иной отрасли ЖКХ. В этой связи заслуживает внимания опыт ведущих индустриальных стран и, особенно, США, как страны, у которой территория, географические зоны, структура управления и др. сопоставимы с российскими. Эта страна развитых рыночных отношений имеет длительный опыт федерального регулирования экономики, в отличие от России, где начальный этап рыночных отношений сопровождается переходом ответственности на муниципальный уровень, дезорганизацией и снятием государственного финансирования.[11]
Современный фундамент регулирования городской коммунальной инфраструктуры США на федеральном уровне был заложен в 30-е гг. серией законов, распространяющихся прежде всего на электроэнергетику. В 1933 г. был принят закон о создании администрации реки Теннеси, а в 1953 г. -закон о холдинговых коммунальных компаниях (Public Utility Holding Company Act 1953). Последний закон, принятый в условиях ожесточенной политической борьбы, возглавляемый лично Ф. Рузвельтом, который еще в 20-е гг., будучи губернатором штата Нью-Йорк, решительно выступал против злоупотреблений и махинаций коммунальных электрокомпаний, возложил контроль за их деятельностью на созданную в 1920 г. Федеральную комиссию по энергетике, имеющую статус «независимого агентства», или регулирующего органа.
На рубеже 70-80-х гг. в развитии отраслей коммунального хозяйства США, при достаточно разработанной правовой базе, на первый план вышли проблемы организации управления и финансирования. Непосредственная ответственность за объекты коммунальной инфраструктуры возложена на местные органы исполнительной власти. Именно они должны обеспечивать бесперебойное функционирование коммунальных объектов, их реконструкцию и развитие.
Как видно, финансирование этих работ исключительно местными органами власти было бы им непосильно, поэтому помощь поступает как из бюджетов штатов, так и за счет федеральных субсидий, выделяемых под те или иные федеральные программы.
Самым распространенным видом субсидирования являются целевые программы, направленные на реализацию конкретных проектов. Однако, эта реформа имеет свои недостатки. Закрепление за любым министерством субсидий ведомственного предназначения делает практически невозможным в следующем финансовом году их перераспределение в пользу новых программ по другим ведомствам.
|
|
|
Федеральное правительство субсидирует около половины инвестиций местных и штатных правительств. Целевые федеральные отчисления правительствам штатов и местным органам власти для инвестиций в строительство объектов коммунальной инфраструктуры составляют ежегодно более 25 млрд. долл.[12]
Популярным видом федеральной финансовой помощи являются «блоковые программы», направленные не на конкретный объект, а в определенную сферу, нуждающуюся в финансовой поддержке. Основной блоковой программой, посвященной городскому и региональному развитию, стала так называемая «Блоковая программа районного и регионального развития». Свернув ряд целевых направлений, федеральное правительство скоординировало ее, справедливо полагая, что именно на местах хорошо известны реальные проблемы и приоритеты. Эта программа управляется Министерством жилищного и городского развития. В поле ее действия - города, графства, территории проживания индейцев и т. п. Отчисления из бюджета по этой программе идут в соответствии с формулой (в зависимости от численности населения и статистического статуса данного места) штатам, крупным и небольшим городам, урбанизированным графствам. Конкретно, 70% фондов по формуле направляются в органы местного управления больших городов и урбанизированных графств. Оставшиеся 30% - маленьким городам и поселениям.
Финансовое и организационное участие федерального правительства (в лице различных федеральных учреждений) в решении проблем развития коммунального хозяйства и инфраструктуры не заменяет достаточно четкой системы разделения ответственности между властями различных уровней. Федеральное правительство отвечает в основном за инвестирование в природные ресурсы, охрану окружающей среды, водный транспорт, порты и вокзалы, регулярно выделяет большие средства штатам для поддержания и развития сети шоссейных дорог.
Правительства штатов несут ответственность за строительство шоссейных дорог, частично за развитие сети электро-, тепло- и газоснабжения. Все остальные вопросы коммунальной инфраструктуры - водоснабжение, санитарное состояние, канализирование, общественный транспорт, находятся в ведении местных властей, которые используют на эти цели как свои бюджетные средства, так и федеральные субсидии в различных формах, а также средства из бюджетов штатов.
Таким образом, местные власти получают прямой выход на соответствующие федеральные регулирующие организации и законодательные органы страны.
Зарубежный опыт указывает на следующие направления развития частного бизнеса в жилищно-коммунальной сфере:
• организация и эксплуатация жилищного фонда (США, Великобритания, Бельгия, Нидерланды, Швеция, Австрия);
• бытовое обслуживание населения: ремонтные услуги, благоустройство дворовых территорий, сбор, удаление и переработка бытовых отходов (США, Великобритания, Франция, Германия, Япония, Канада, Швеция, Австрия);
• уборочные работы, озеленение (США, Великобритания, Австрия, Германия, Бельгия, Канада);
• транспортное обслуживание (США, Великобритания, Швеция, Австрия, Франция);
• ремонт и содержание дорог (США, Великобритания, Австрия, Франция, Италия, Бельгия, страны Латинской Америки).
Оказание услуг в системе ЖКХ может осуществляться и на основе франчайзинга. Договора, заключаемые территориальными органами управления с небольшими фирмами, которые сохраняют практически полную хозяйственную самостоятельность. Взамен они обязаны отчислять в местный бюджет 5-10% своего дохода, вводить представителя местной власти в состав правления и рекламировать фирменный знак территориального органа.[13]
|
|
|
