1.2. Классификация государственного долга

Классификация долга органов власти всех уровней может проводиться по разным признакам. Обычно в качестве тако­вых используются следующие: экономический признак (на­бор слагаемых компонентов), тип заемщика, форма долговых обязательств, срочность долговых обязательств, рынок заим­ствований, тип кредитора, валюта заимствований, официаль­ный (бюджетный) признак.

В зависимости от слагаемых компонентов публичный долг бывает капитальным, основным и текущим. Капитальный долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных государством долговых обязательств и гарантированных им обязательств других лиц, включая проценты, которые должны быть выплачены по этим обязательствам. Основной долг — это номинальная стоимость всех долговых обязательств государ­ства и гарантированных им заимствований. Текущий долг со­ставляют предстоящие расходы по выплате доходов кредито­рам по всем долговым обязательствам, принятым на себя го­сударством, и по погашению обязательств, срок оплаты кото­рых наступил.

Согласно существующим уровням власти (классификация по типу заемщика} публичный долг делится на государствен­ный долг Российской Федерации, государственный долг субъек­тов Российской Федерации и муниципальный долг. Государ­ственный долг Российской Федерации состоит из задолжен­ности прошлых лет и вновь возникающих долговых обязательств. При этом долговые обязательства бывшего Союза ССР вклю­чаются в долг России только в части, принятой на себя Рос­сийской Федерацией.

Публичный долг может существовать в следующих фор­мах.

—кредитных соглашений и договоров;

—государственных и муниципальных займов;

—договоров и соглашений о получении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджет­ной системы РФ;

—договоров о предоставлении государственных и муни­ципальных гарантий;

- соглашений и договоров, в том числе международных, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет (Бюджетный кодекс РФ не предусматривает такой формы для муниципального долга).

По срокам долговые обязательства подразделяются на крат­косрочные (до одного года), среднесрочные (свыше одного года до пяти лет), долгосрочные (свыше пяти лет). В России сроки погашения долговых обязательств ограничены для Российс­кой Федерации и субъекта РФ тридцатью годами, а для муни­ципального образования — десятью.

В зависимости от рынка заимствований, типа кредитора или валюты заимствований государственный долг может быть внут­ренним и внешним. Российские законодатели сделали несколько попыток определиться с делением государственных заимство­ваний на их внутреннюю и внешнюю части. Так, согласно За­кону РФ от 13 ноября 1992 г. №3877-1 «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» таковым являлись долговые обязательства Правительства РФ, выраженные в руб­лях, перед юридическими и физическими лицами и все гаран­тированные Правительством РФ рублевые долговые обяза­тельства других лиц.

Федеральным законом от 26 декабря 1994 г. №76-ФЗ «О государственных внешних заимствованиях Российской Феде­рации и государственных кредитах, предоставляемых Россий­ской Федерацией иностранным государствам, их юридичес­ким лицам и международным организациям» государствен­ным внешним долгом России признавались внешние заим­ствования, привлекавшиеся из иностранных источников, по которым возникают финансовые обязательства Российской Федерации как заемщика средств или гаранта погашения вне­шних заимствований других заемщиков.

Таким образом, два названных закона в основу классифи­кации государственных заимствований на внутренние и внешние положили два разных признака. В первом случае — это валюта, в которой выражались заимствования, во втором — источник заимствований. Такая неопределенность затрудняла принятие обоснованных решений и приводила к возникнове­нию курьезных ситуаций. Их примером является не включение до 1998 г. долга по внутреннему валютному займу ни во внутренний, ни во внешний государственный долг. Внутренний валютный заем номинирован в долларах США, но его разме­щение проводилось среди резидентов. Вот он и удовлетворяет сразу обоим признакам, в силу чего до 1998 г. учитывался от­дельно от всех других заимствований.

Авторы действующего Бюджетного кодекса РФ попыта­лись внести ясность в вопрос о классификации государствен­ного долга. Однако в основу классификации долгов на внут­ренние и внешние они заложили сомнительный признак - валюту, в которой выражены долговые обязательства государ­ства.

Проблема обоснованной классификации государственно­го долга остается актуальной для России. Особенно остро она была поставлена финансовым кризисом, достигшим своего пика в августе 1998 г. Дело в том, что изначально рынок госу­дарственных краткосрочных бескупонных облигаций и обли­гаций федеральных займов (ГКО-ОФЗ) был ориентирован на работу с внутренними инвесторами и до середины 1996 г. присутствие нерезидентов на нем было незначительным. С 15 августа 1996 г. иностранные инвесторы стали работать по но­вым правилам, снявшим многие ограничения на их деятель­ность. Нерезиденты получили право осуществлять свои опе­рации на первичном и вторичном рынках ГКО-ОФЗ непос­редственно через российские уполномоченные банки. Учас­тие иностранных инвесторов резко активизировалось и к на­чалу 1998 г. на долю нерезидентов приходилось до 27, 5% рын­ка ГКО-ОФЗ.

Полагая, что рынок ГКО-ОФЗ - это обычный рублевый, т. е. внутренний рынок, Правительство и Банк России делали все для более широкого привлечения на него средств из ино­странных источников. Но когда азиатские финансовые рынки закачались, и волны азиатских кризисов стали доходить до России (октябрь 1997 г., январь и май 1998 г. ), нерезиденты стали активно сбрасывать российские ценные бумаги и выво­дить свои средства на другие, более устойчивые финансовые рынки. Тут-то в полной мере и заявили о себе особенности рынка ГКО-ОФЗ: на обслуживание рублевого, внутреннего долга в части приходящейся на нерезидентов, потребовалась иностранная валюта и при этом в значительных количествах. В необходимых размерах валютных резервов у правительства не оказалось, и оно было вынуждено приостановить выполнение своих обязательств.

Таким образом, события, предшествовавшие 17 августа 1998 г со всей определенностью показали, что рублевый долг, приходящийся на иностранных инвесторов, не есть обычный внутренний долг, что он имеет черты внешнего долга. Для ус­транения сомнений обратимся к истокам данного вопроса.

В «Финансовой энциклопедии» 1924 года издания читаем: «С формальной точки зрения внешними займами называются займы, заключенные на иностранных биржах или через инос­транные банки в иностранной валюте. Но по существу (с ма­териальной точки зрения) под внешними займами следует понимать те, которые находятся в руках иностранцев-креди­торов; формально внутренний заем может попасть в руки иностранцев, и обратно». Таким образом, проф. В. Н. Твердохлебов, являвшийся председателем Финансовой комиссии Ин­ститута экономических исследований Наркомфина и автором цитируемой здесь статьи, видел формальную и существенную стороны вопроса. При этом он допускал возможность превра­щения внутреннего займа во внешний и обратно.

Финансово-кредитные словари 1961 и 1984 годов издания делят государственный долг на внутренний и внешний в за­висимости от рынка размещения, валюты займа и других при­знаков, а внешние займы определяют как займы, полученные от зарубежных кредиторов. ⁶ Следовательно, в этих изданиях наблюдается двойной стандарт: займы классифицируются по признаку источника, держателя займа (внешний или внутрен­ний кредитор), а государственный долг, который является ре­зультатом проводимых заимствований, делится в зависимости от рынка размещения или валюты выпуска.

Эта двойственность преодолена в учебнике «Финансы ка­питализма», вышедшем в 1990 г. под редакцией проф. Б. Г. Бол­дырева: «Внешний заем, - пишет проф. Л. П. Павлова, — заключается на иностранном денежном рынке в национальной или иностранной валюте». ⁷ Это означает, что для содержания долговых отношений неважно, в какой валюте совершается операция, существенно другое: кто заимодатель - зарубеж­ный или внутренний инвестор.

Этот же критерий - внутренний или иностранный креди­тор - положен в основу деления государственного долга на внутренний и внешний авторами учебника «Финансы», из­данного в 1992 г. ⁸

Аналогичный подход к классификации государственного долга проявляют и авторы «Российской банковской энцик­лопедии» (1995 г. ). Внешний долг здесь определяется как «сумма финансовых обязательств страны иностранным кредиторам на определенную дату». ⁹

Таким образом, в российской энциклопедической и учеб­но-научной литературе четко просматривается тенденция на закрепление источника заимствований в качестве признака классификации долга на внутренний и внешний — внутрен­ний или внешний кредитор.

Аналогичная тенденция проявилась и на законодательном уровне: после закона от 13 ноября 1992 г. №3877-1 «О госу­дарственном внутреннем долге Российской Федерации» вы­ходит закон от 26 декабря 1994 г. №76-ФЗ «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации... », однознач­но определяющий внешний долг как внешние заимствова­ния, привлекаемые из иностранных источников.

Если обратиться к опыту зарубежных стран, например США, то увидим, что в основе классификации долгов, займов и кре­дитов лежит не валюта, а место нахождения кредитора или место ведения им бизнеса, вхождение кредитора в группу иностранных и международных инвесторов", факт нахождения государственных бумаг на руках у резидента или нерезидента.

Видимо, в условиях либерализации внешнеэкономической деятельности углубления конвертируемости рубля в основе заимствований на внутренние и внешние может быть только признак держателя облигаций (резидент или нерези­дент источник заимствований (национальный или вне­шний финансовый рынок).

В силу сказанного следует признать, что государственным внутренним долгом являются обязательства, возникающие пе­ред внутренними кредиторами, а государственным внешним долгом - обязательства, возникающие перед иностранными кредиторами. Соответствующие поправки, по нашему мнению, должны быть внесены в Бюджетный кодекс РФ.

Сейчас действуют два вида официальной (бюджетной) клас­сификации публичного долга России: одна — в отношении внут­реннего долга, вторая — в отношении внешнего долга и вне­шних активов (см. приложения 1, 2, 3).

В составе государственного и муниципального внутреннего долга (см. приложение 1) выделяются отдельные его виды по следующим признакам: вид займа, вид ценной бумаги, причи­на появления задолженности, источник заимствований, фор­ма заимствований, форма долговых обязательств.

В зависимости от вида займов выделяются, например, сле­дующие виды долгов: Целевой заем 1990 года, Государствен­ный внутренний заем Российской Федерации 1991 года, Госу­дарственный сберегательный заем.

По видам ценных бумаг выделяются, в частности, следую­щие долги: Казначейские обязательства, Государственные краткосрочные облигации, Государственные казначейские век­селя.

В зависимости от причины появления задолженности в ка­честве самостоятельных видов долгов в числе других отраже­ны: Задолженность по агропромышленному комплексу, переоформленная в вексель Минфина РФ; Задолженность по фи­нансированию затрат на формирование мобилизационного резерва, переоформленная в вексель Минфина РФ; Задолжен­ность предприятиям топливно-энергетического комплекса и другим отраслям промышленности.

По источникам заимствований в составе внутреннего дол­га выделяется, например, Задолженность по авалированным векселям Агропромбанку.

В зависимости от формы заимствований выделяются, в ча­стности, такие виды долгов, как Государственные гарантии, Государственные гарантии, предоставленные субъектами Рос­сийской Федерации, Муниципальные гарантии.

Наконец, по форме долговых обязательств в качестве са­мостоятельных видов внутренних долгов выделяются Кредит­ные соглашения и договоры, заключенные от имени Россий­ской Федерации, Кредитные соглашения и договоры, заклю­ченные от имени субъекта Российской Федерации, Кредит­ные соглашения и договоры, заключенные от имени муници­пального образования.

Государственный внешний долг и государственные внешние активы Российской Федерации согласно Федеральному за­кону от 15 августа 1996 г. №115-ФЗ «О бюджетной классифи­кации Российской Федерации» группировались по трем при­знакам: характер государственной кредитной деятельности, субъект кредитной деятельности, тип кредитора или заемщи­ка (см. приложение 2).

В соответствии с этими признаками внешний долг и акти­вы РФ подразделялись на следующие виды: Внешний долг Союза ССР, принятый Российской Федерацией, Внешний долг Российской Федерации, Внешний долг перед Союзом ССР, Внешний долг перед Российской Федерацией, Чистая вне­шняя задолженность Российской Федерации. При этом вне­шние долги России и перед Россией, а также чистая внешняя задолженность России учитывались в разрезе международных финансовых организаций, правительств иностранных государств, иностранных коммерческих банков и фирм. Внешние долги Союза ССР и перед Союзом ССР учитывались только в раз­резе правительств иностранных государств и иностранных коммерческих банков и фирм, поскольку Советский союз не имел отношений с

международными организациями.

Некоторые уточнения в классификацию внешних долговых обязательств РФ Министерство финансов России внесло приказом от б января 1998 г.  №1н «О Бюджетной классификации Российской Федерации». Согласно инструкции государственный внешний долг России с 1 января 1998 г. стал классифицироваться по единственному признаку - тип кредитора. В связи с этим во внешней задолженности России стали выделяться долги по кредитам, полученным от правительств иностранных государств, от иностранных коммерческих банков и фирм от международных финансовых организации.

Активный переговорный процесс, который постоянно вела Россия со своими внешними кредиторами, и повышение международных кредитных рейтингов позволили российскому правительству в 1997-1998 годах выйти на европейский фи­нансовый рынок с облигационными заимствованиями. Появ­ление нового (для Российской Федерации) вида междуна­родного заимствования, а также предоставление Государствен­ной Думой РФ федеральному правительству права прибегать к кредитам Банка России в условиях, сложившихся после де­фолта 1998 г., обусловили необходимость дальнейшего разви­тия и уточнения официальной (бюджетной) классификации результатов проводимой внешнекредитной деятельности. Это было, сделано в процессе обсуждения и принятия новой ре­дакции федерального закона о бюджетной классификации Российской Федерации.

Бюджетная классификация РФ в редакции Федерального закона от 5 августа 2000 г. № 115-ФЗ к трем признакам клас­сификации внешних долгов и активов, установленным перво­начальной редакцией закона (характер и субъект государствен­ной кредитной деятельности, тип кредитора или заемщика), добавила два новых — форма долговых обязательств и вид займа.

В результате последовательного применения названных признаков в составе публичных долгов России, возникающих в процессе осуществления внешнеэкономической деятельно­сти, официально выделяются (см. приложение № 3) Государственныи внешний долг Российской Федерации, Внешний долг субъекта Российской Федерации, Внешний долг перед Рос­сийской Федерацией. При этом внешние кредиты, привлекае­мы⁶ Российской Федерацией, подразделяются на кредиты правительств иностранных государств, кредиты иностранных коммерческих банков и фирм, кредиты международных фи­нансовых организаций, кредиты Центрального банка РФ. Для субъектов РФ возможность привлечения кредитов от прави­тельств иностранных государств и Банка России не предус­мотрена.

Что касается государственных займов, то для Российской Федерации они подразделяются на еврооблигационные зай­мы и внутренний государственный валютный заем (облига­ции этого займа впервые отнесены на внешний долг по со­стоянию на 1 января 1999 г. ), а для субъекта РФ предусмотре­на единая строка — государственные ценные бумаги субъекта Российской Федерации, выраженные в иностранной валюте. Наконец, внешний долг перед Россией в зависимости от типа заемщика делится на долг правительств иностранных государств и долг иностранных коммерческих банков и фирм. Нельзя не отметить разноплановый подход законодателей при классификации результатов внутренней и внешней госу­дарственной кредитной деятельности. Так, при классифика­ции видов публичных внутренних долгов не принимается во внимание огромный пласт отношений по линии государствен­ного внутреннего кредитования, поэтому в приложении 9 к Федеральному закону «О бюджетной классификации Россий­ской Федерации» отсутствуют позиции, связанные с внутрен­ними долговыми активами. Известно, что внутреннее государ­ственное кредитование в прошедшем столетии получило ши­рокое распространение, оно применяется и сейчас. Известны также и проблемы, с которыми сталкиваются органы публич­ной власти в работе по возврату предоставленных взаймы средств и получению процентов за пользование этими ресур­сами. Поэтому для придания должной гласности всем про­цессам и прозрачности дел, характеризующих состояние про­блемы, целесообразно ввести соответствующие позиции бюд­жетной классификации, которые бы отражали реальную кар­тину в этой области. Трудно ожидать от науки всестороннего и объективного анализа состояния дел и обоснованных рекомендаций по исправле нию ситуации, если общественность не
располагает соответствующей информацией.

В части классификации видов государственных внешних долгов и активов представляется сомнительной правомерность  отказа от разделения соответствующих показателей на позиции, характеризующие в отдельности результаты кредитной деятельности СССР и новой России. Слишком серьезными оказались для Российской Федерации последствия финансовой деятельности бывшего Союза ССР и в области внешних заимствований, и в части внешнего кредитования. Результаты этой деятельности до сих пор оказывают серьезное влияние и на внутренние возможности социально-экономического раз­вития страны, и на наши отношения с внешнеэкономически­ми партнерами, поэтому они должны быть видны и быть удоб­ными для анализа.

В свете высказанного ранее предложения по более внят­ному обособлению деятельности органов власти в части пуб­личного заимствования и публичного кредитования целесо­образно и классификацию результатов такой деятельности проводить раздельно — по линии долгов и по линии активов. Одна классификация должна охватывать все виды публичных долгов как внутренних, так и внешних. Во второй должны быть отражены все виды внутренних и внешних долговых активов органов власти. Научно обоснованная, простая и понятная классификация публичных долгов и активов — залог более осмысленного управления заемной и кредитной деятельнос­тью государственных и муниципальных органов власти, целе­вого и более эффективного использования дополнительно привлеченных и бюджетных средств.

 

⇐ Предыдущая12345Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: