1.3. Состав, структура и динамика государственного долга Российской Федерации

В развитии долговой ситуации в Российской Федерации просматриваются три периода: 1992 г. - август 1998 г., август 1988 г. — 2001 г., 2002 г. — настоящее время. Основными фак­торами, оказывавшими влияние на состояние государствен­ного долга РФ в первом периоде, явились обвальное падение

объемов производимого валового внутреннего продукта (ВВП), высокие темпы инфляции, опережающие темпы роста цен по сравнению с динамикой изменения курса рубля по отноше­нию к доллару США, глубокий бюджетный кризис, ориенти­рование системы государственных кредитных отношений на формирование условий для достижения амбиционных целей высших правящих кругов в период президентской избиратель­ной кампании 1996 г., неверие населения в результативность проводимой федеральным правительством финансово-эконо­мической политики, ежегодные отсрочки платежей и глобаль­ная реструктуризация внешнего долга бывшего СССР на ос­нове договоренностей 1996 и 1997 годов, слабость государ­ственного контроля за обоснованностью и целевым исполь­зованием государственных внешних заимствований.

Основные параметры, характеризующие величину, струк­туру и динамику государственного долга России на первом этапе, отражены в следующей таблице.

Таблица 1

Объем, структура и динами государственного долга РФ в 1993 - 1998 годах

	1993 г.	1994 г.	1995 г.	1996 г.	1997 г.	1998 г.
Государственный долг, в млрд. руб. всего в том числе: - внутренний - внешний Государственный долг, в % к ВВП- всего в том числе: - внутренний - внешний	157, 7   17, 2 140, 5     71, 3   10, 0 61, 3	514, 0   88, 4 425, 6     57, 0   14, 0 43, 0	755, 4   196, 8 558, 6     47, 1   13, 4 33, 7	1067, 6   372, 6 695, 0     47, 0   18, 1 28, 9	1227, 0   490, 9 736, 1     49, 5   19, 8 29, 7	3991, 7   757, 9 3233, 8     146, 4   27, 8 118, 6

 

За рассматриваемый период величина государственного долга в текущих ценах увеличилась в 20, 5 раза, составив к началу 1999 г. 3991, 7 млрд. руб. Общий уровень долговой на­грузки возрос в 2, 1 раза, достигнув к началу 1999 г. 146, 4% ВВП. При этом за счет высокой инфляции, приводившей к обесцениванию накопленного внутреннего долга, и достиг­нутых договоренностей в 1996 и 1997 годах с внешними кре­диторами показатель обшей долговой нагрузки в 1995-1997 г. г. стабилизировался на приемлемом уровне: 47-49% к ВВП. Однако долговой кризис и девальвация рубля, последовав­шая за принятием известных решений от 17 августа 1998 г., прервали положительную динамику показателя долговой на­грузки.

Внутренний долг за рассматриваемый период неуклонно возрастал абсолютно и относительно по 1998 г. включительно. Абсолютно он увеличился в 44, 1 раза, составив к началу 1999 г. 757, 9 млрд. руб. По отношению к ВВП бремя внутреннего долга выросло в 2, 8 раза, достигнув к концу периода 27, 8% ВВП.

Абсолютная величина внешнего долга в рублевом выра­жении из года в год увеличивалась и достигла к концу 1998 г. суммы в 3233, 8 млрд. руб., что в 23 раза больше показателя 1993 г. Такая динамика сложилась в основном за счет плавно­го роста внешней задолженности в долларовом исчислении, значительного ежегодного обесценения российского рубля и его девальвации в конце 1998 г.

Относительно ВВП бремя внешнего долга неуклонно сни­жалось и в 1997 г. составило 29, 7%, что на 31, 6 процентных пункта меньше уровня 1993 г. Это объясняется в основном опережением темпов роста цен (следовательно, и объемов ВВП в текущих ценах) показателей динамики изменения курса рубля к доллару США (следовательно, и динамики роста внеш­него долга в рублевом исчислении). Эта тенденция была нару­шена в 1998 г. девальвацией рубля после решений 17 августа, и к концу года внешний долг составлял 118, 6% ВВП.

Во втором периоде (1999-2001 гг. ) решающее значение в развитии долговой ситуации сыграли девальвация рубля кон­ца 1998 г., активизация внутреннего производства и инвести­ций на базе благоприятных условий, сложившихся для отече­ственных производителей после падения российской валюты, проведение новаций по ГКО-ОФЗ и облигациям государствен­ного внутреннего валютного облигационного займа (III серия), списание части советского долга и реструктуризация оставшейся части задолженности перед Лондонским клубом кредиторов в 2000 г., бездефицитное исполнение федерально­го бюджета за 2000 и 2001 годы, реализация жесткой полити­ки государственных заимствований в 1999-2000 годах и осто­рожной политики привлечения средств с финансовых рын­ков в 2001 г., курс на полное исполнение обязательств по внешнему долгу при ограничении привлечения новых иност­ранных займов и кредитов.

С 2002 г. (в третьем периоде) проводится работа по закреп­лению и развитию положительных тенденций в динамике рос­сийских экономики и финансов: федеральный бюджет испол­няется со значительным профицитом, для безусловного испол­нения долговых обязательств формируется масштабный фи­нансовый резерв (с 2004 г. — стабилизационный фонд), курс на полное исполнение обязательств по внешнему долгу при ог­раничении новых иностранных заимствований все чаще соче­тается с досрочными выплатами кредиторам, в работе по при­влечению дополнительных средств в бюджет страны акцент переносится на развитие рынка государственных внутренних заимствований, на котором появляются новые финансовые инструменты и крупные институциональные инвесторы.

Необходимо отмстить, что немаловажное значение для оз­доровления долговой ситуации в России во втором и третьем периодах сыграл более серьезный, взвешенный, опирающийся на рекомендации науки подход Президента Российской Фе­дерации, Правительства России и финансовой администра­ции к проблемам государственного долга и использования долговых отношений в интересах развития экономики и ук­репления государственных финансов.

Основные параметры, характеризующие величину, струк­туру и динамику государственного долга России на втором и третьем этапах, отражены в таблице.

 

Из материалов таблицы следует, что после взрывного рос­та государственного долга к конце 1998 г. и начале 1999 г. под воздействием девальвации российской валюты в дальнейшем динамика совокупного долга успокаивается и его величина колеблется вокруг суммы в четыре с половиной триллиона рублей в 2000—2002 гг., опустившись к 2005 г. до суммы в 3944, 8 млрд. рублей. При этом в 1999 г. наблюдается значительное снижение абсолютной и относительной характеристик внут­реннего долга: сумма долга за год сократилась на 179, 7 млрд. рублей или на 23, 7%, а отношение долга к ВВП упало на 15, 7 процентных пунктов и составляло на начало 2000 г. всего 12, 1%. Это произошло благодаря новации по ГКО-ОФЗ и фактичес­кой невозможности проводить новые заимствования на на­циональном рынке. Рост внутренней задолженности возоб­новляется лишь с 2002 г., что стало одним из показателей восстановления отечественного рынка государственного дол­га и доверия инвесторов к политике федерального правитель­ства, серьезно пострадавших после августа 1998 г.

Абсолютная и относительная величины внешнего долга во втором и третьем периодах неуклонно снижаются. Так, от­ношение совокупного государственного долга к ВВП сокра­тилось с 101, 9% на 1 января 2000 г. до 23, 5% на начало 2005 г., т. е. уменьшилось в 4, 3 раза. В то же время этот показатель для внутреннего долга снизился с 12, 1% до 4, 6%, т. е. в 2, 6 раза, а внешнего — с 89, 8% до 18, 9%, т. е. в 4, 7 раза. Это явилось неиз­бежным и положительным результатом долговой политики,

направленной на безусловное производство установленных платежей по внешним обязательствам, замещение иностран­ных заимствований внутренними источниками, досрочное погашение части внешнего долга. При этом в 1999 г., как и в части внутренней задолженности, имело место значительное сокращение бремени внешних обязательств (на 28, 9 процент­ных пункта) вследствие значительного отставания темпов роста курса доллара США в рублях от темпов инфляции (сле­довательно, и темпов роста объемов ВВП в текущих ценах) и четкого выполнения Россией графиков погашения и обслу­живания внешнего долга. Сейчас в этом же направлении «ра­ботает» и курс на досрочное погашение части внешнего дол­га, в частности, перед Международным валютным фондом (по­гашен весь долг) и Парижским клубом кредиторов (погаше­но 15 млрд. долларов США).

В составе государственного долга Российской Федерации внешняя его часть постоянно превалирует над внутренним долгом. Однако в период 1993-1997 годов наблюдалась тен­денция к сближению удельного веса внутренней и внешней задолженности: если в 1993 г. величина внешних обязательств в 6, 1 раза превышала величину внутреннего долга, то к 1997г. они соотносились как 1, 5: 1. Августовский 1998 г. кризис и последовавшая за ним девальвация рубля изменили эту тен­денцию. В конце 1998 г. внешний долг в 4, 3 раза превышал показатель внутренних обязательств, а проводившаяся нова­ция по ГКО-ОФЗ увеличила этот разрыв к концу 1999 г. до 7, 4 раза. В последующие годы структура государственного долга России существенно улучшилась. Так, к исходу 2004 г. соотно­шение между внешней и внутренней частями долга упало до 4, 1: 1, а в конце 2005 г. оно составит 2, 6: 1. Однако, по-прежнему, структура российского долга крайне нерациональна и вызы­вает обоснованную обеспокоенность федеральных властей и научной общественности.

Состав и структура государственного внутреннего долга России представлены в таблице 3.

Из данных таблицы следует, что наибольший удельный вес в составе внутреннего долга приходится на облигации феде­рального займа с амортизацией долга (52, 5%), облигации фе­дерального займа с фиксированным купонным доходом

(29, 8%), облигации федерального займа с постоянным купон­ным доходом (6, 4%), государственные краткосрочные беску­понные облигации (4, 4%) и облигации федерального займа с переменным купонным доходом (4, 3%).

Состав и структура государственного внутреннего долга постоянно находятся в изменении. Например, в 1997 г. прекра­тил свое существование такой вид внутреннего долга, как за­долженность Правительства РФ по кредитам, полученным от Центрального банка РФ на покрытие бюджетного дефицита, поскольку в марте она была переоформлена в облигации фе­деральных займов с постоянным купонным доходом в 10% годовых и погашением равными долями в течение 2001-2013 годов. В то же время появились новые виды долгов: облигации государственных нерыночных займов, задолженность по тех­ническим кредитам, предоставленным Банком России стра­нам СНГ, целевые долговые обязательства РФ для перевода в них гарантированных сбережений граждан и другие. В начале 1998 г. как новый вид внутренних обязательств была введена Задолженность по внутреннему валютному

 

                                   

 

 

долгу, а с 1 января 1999 г. она стала учитываться в составе внешнего долга. Существенные сдвиги в составе и структуре государствен­ного внутреннего долга происходили также во втором и тре­тьем периодах его развития. Так, новация по государственным ценным бумагам дала кредиторам облигации федерального займа с фиксированным купонным доходом. В 2003 г. они выш­ли на второе место по значению в источниках формирования внутреннего долга. Третий этап развития долговых отношений отмечен введением облигаций федерального займа с аморти­зацией долга. К концу 2003 г. они прочно заняли первое место в структуре внутреннего долга. Бесспорные лидеры первого периода - государственные краткосрочные бескупонные об­лигации и облигации федерального займа с постоянным ку­понным доходом -ушли на второстепенные позиции. В то же время прекратили свое существование как виды долгов Госу­дарственные ценные бумаги, обеспеченные золотом, Задолженность по техническим кредитам, предоставленным Централь­ным банком РФ странам СНГ, Задолженность Пенсионному фонду РФ по возмещению расходов по выплате государствен­ных пенсий и пособий. Государственные казначейские векселя, Задолженность по авалированным векселям Агропромбан­ку, Государственные федеральные облигации (ГФО) и другие виды внутренних долгов.

До новации 1998 г. структура внутреннего долга с точки зрения сроков заимствований являлась неблагоприятной. Так, на 1 января 1997 г, 2/3 долга приходились на краткосрочные государственные обязательства и 1/3 на средне- и долгосроч­ные бумаги. Однако постепенно происходили положительные сдвиги в части удлинения сроков заимствований. Если в на­чале 1996 г. средний срок до погашения (дюрация) государ­ственных краткосрочных облигаций и облигаций федераль­ных займов, которые обеспечивали Правительству РФ основ­ную массу заимствований, составлял 105 дней, то в конце сен­тября 1997 г. - 230 дней. Ожидалось, что в 1998 г. новые заим­ствования на 2/3 будут формироваться за счет средне- и дол­госрочных ценных бумаг и лишь 1/3 будет приходиться на долю краткосрочных обязательств. Однако финансовый кризис не дал возможности реализоваться этим планам.

Изменение временной структуры государственного внут­реннего долга было достигнуто на основе новации по госу­дарственным ценным бумагам, объявленной вдекабре 1998 г., - по завершении основного этапа реструктуризации внут­реннего долга в 1999 г. сроки заимствований были увеличены в 3 раза, поскольку в обращении остались преимущественно «длинные» облигации с фиксированным купонным доходом. С середины декабря 1999 г. Минфин России стал проводить операции по привлечению новых заимствований с внутрен­него рынка, спектр долговых инструментов постепенно рас­ширялся, однако основную роль играли облигации с фикси­рованным купонным доходом, с мая 2002 г. размещаются сред­не- и долгосрочные облигации с амортизацией долга. В ре­зультате предпринятых мер уже в 2002 г. дюрация рыночного портфеля долговых обязательств увеличилась с 369 до 483 дней. На 1 марта 2003 г. она составляла почти 2 года. В течение 2004 г. дюрация рыночного долга увеличилась с 2, 7 лет до 4, 8 лет, достигнув уровня, характерного для долговых рынков разви­тых государств.

В составе государственного внутреннего долга Российской Федерации неуклонно повышается доля рыночного долга, вы­раженного в государственных ценных бумагах. На 1 января 2005 г. она составляла 73%, увеличившись за год на 26 процен­тных пунктов (на I января 2004 г. этот показатель был на уровне 47%). Такая динамика является одной из причин того, что со­став и структура рыночного долга (см. таблицу 4) привлекает все большее внимание органов управления государственным долгом и научной общественности.

Из материалов таблицы видно, что облигационный долг уве­личивался из года в год и при этом весьма значительными тем­пами, составив на I января 2005 г. 756, 8 млрд. рублей. Явный ли­дер первого этапа развития российского долга — государствен­ные краткосрочные бескупонные облигации (ГКО) на втором этапе уступили первенство облигациям федеральных займов с постоянным и фиксированным купонным доходом (ОФЗ-ПД и ОФЗ-ФК). Последние, продолжая играть значительную роль надолговом рынке, в 2003 г. отдали лидерство облигациям фе­деральных займов с амортизацией долга (ОФЗ-АД), на долю которых в начале 2005 г, приходилось 71, 6% торгуемого долга.

Состав и структура государственного внешнего долга РФ в первом периоде и в соответствии с бюджетной классифика­цией, действовавшей до 1 января 1998 г,, представлены в таб­лице 5.

 

Таким образом, 3/4 внешнего долга приходились на долю обязательств, унаследованных Россией от Союза ССР, и толь­ко 1/4 часть долга — новый, собственно российский долг. Со­ветская задолженность была чрезмерно большой и не соот­ветствовавшей экономическим и валютным возможностям России. Кроме того, советский долг был в основном краткос­рочным. Временами доля краткосрочной задолженности до­ходила до 44%, значительно превышая пороговую величину (10%), определяемую для данной категории обязательств с точки зрения экономической безопасности. ¹* Требовалась ре­структуризация унаследованной части российского долга.

Длительные переговоры, которые велись Россией с 1991 г. и сопровождались предоставлением частичных отсрочек пла­тежей и заключением соглашений об ограниченной реструк­туризации внешнего долга, завершились подписанием в апре­ле 1996 г. Соглашения (Меморандума) о многосторонней ре­структуризации внешнею долга бывшего СССР в рамках Па­рижского клуба стран-кредиторов и в октябре 1997 г. анало­гичного соглашения с Лондонским клубом баи ков-кредито­ров. Данными соглашениями были реструктурированы соот­ветственно 37, 6 млрд. долларов и 32, 3 млрд. долларов советс­кого долга. Платежи по погашению основной части реструк­турированного долга проводятся с 2002 г.

В среднесрочной перспективе планировалось ограничение масштабов привлечения связанных определенными условия­ми кредитов иностранных государств, коммерческих банков и фирм. Внешние заимствования России в основном предпола­галось базировать на использовании несвязанных (финансо­вых) кредитов международных финансовых организаций (Международного валютного фонда и Международного бан­ка реконструкции и развития) и международного рынка ка­питала. Однако финансовый кризис 1998 г. опрокинул эти планы. Долговая нагрузка по внешним обязательствам Рос­сии в результате девальвации рубля к концу 1998 г. увеличи­лась до 118, 6% ВВП. В 1999 г. Правительство РФ приступило к новым переговорам с Парижским и Лондонским клубами кредиторов по реструктуризации и частичном списании со­ветского внешнего долга.

В феврале 2000 года была достигнута договоренность с Лондонским клубом кредиторов о частичном списании союз­ного долга (в размере 36, 5%) и переоформлении оставшейся части долга в еврооблигации со сроком погашения в течение 30 лет и процентной ставкой от 2, 25 до 7, 5 процентов годовых. До конца 2000 г. Правительство РФ рассчитывало заключить соглашение на аналогичных условиях и с Парижским клубом кредиторов.

Однако взаимопонимание между российской стороной и Парижским клубом не было достигнуто. Не последнюю роль в этом сыграли показатели экономического развития России в постдефолтовский период, упрочение государственных финан­сов в 2000 г. и последующие годы. Российская Федерация взя­ла твердый курс на погашение обязательств по внешнему дол 17, не прибегая к новым масштабным иностранным заимствова­ниям, и постепенное замещение внешнего долга внутренним. Состав и структура государственного внешнего долга Рос­сии в соответствии с бюджетной классификацией, введенной в действие Минфином РФ с 1 января 1998 г. и затем под­твержденной новой редакцией Федерального закона «О бюд­жетной классификации Российской Федерации» (в ред. Фе­дерального закона от 5 августа 2000 г. № II5-ФЗ с последую­щими изменениями и дополнениями), выглядят следующим образом (см. таблицу 6).

 

Таким образом, на 1 января 2005 г. внешний долг России на 47, 1 % сформировался за счет кредитов, полученных от пра­вительств иностранных государств, подавляющая часть кото­рых приходится на долю кредитов стран-членов Парижского клуба. На вторую позицию вышла задолженность по государ­ственным облигациям, представленным евробондами разме­щаемых за границей займов, бумагами, эмитируемыми в связи с реструктуризациями советских долгов, и облигациями внут­реннего валютного займа. Названные финансовые инструменты обеспечили формирование 37, 1% внешнего долга России. Это, безусловно, является знаменательной вехой для кредитной истории Российской Федерации, которая стала размещать пер вый самостоятельный облигационный заем на внешнем рын­ке лишь в ноябре 1996 г. Некогда ведущие кредиторы России — международные финансовые организации ушли на третью позицию и на начало 2005 г. формировали 8, 5% внешнего долга страны. Задолженность по кредитам иностранных коммерчес­ких банков и фирм составляет незначительную величину (2, 2%) ввиду урегулирования в 2000 г. долгов перед кредито­рами Лондонского клуба и переоформления не списанной их части в рыночные долговые инструменты.

Что касается задолженности по кредитам Внешэконом­банка, предоставленным Министерству финансов РФ за счет Банка России, то она сформировалась вследствие острой по­требности Правительства РФ в валютных ресурсах для произ­водства платежей по внешнему долгу после дефолта 1998 г. и в 1999 г.

В отношении правительственных гарантий по внешним заимствованиям других лиц заметим, что во 2-м издании учеб­ного пособия «Государственный долг», опубликованном в на­чале 2004 г., было высказано соображение, что «настала пора внести поправки в Бюджетный кодекс Российской Федера­ции и учитывать гарантии в составе внешнего долга как само­стоятельную позицию со всеми атрибутами, характерными для других видов внешнего долга: присвоение кода, выделение подвидов и т. п. » Эта рекомендация обосновывалась, в частно­сти, тем, что «невключение суммы предоставленных гарантий в сумму задолженности, отражаемую по позиции «Государ­ственный внешний долг Российской Федерации (включая обязательства бывшего Союза ССР, принятые Российской Федерацией)» с кодовым номером 100000 — не соответствует «духу и букве» статей 89 и 6 Бюджетного кодекса РФ и может спровоцировать формирование ложных представлений о ха­рактере взаимоотношений Правительства РФ с российскими юридическими лицами, осуществляющими внешнеэкономи­ческую деятельность». ²²

Федеральным законом от 23 декабря 2004 г. № 174-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон «О бюджетной клас­сификации Российской Федерации» и Бюджетный кодекс Российской Федерации» государственные гарантии в иност­ранной валюте включены в состав внешнего долга России. Безусловно, это является значительным шагом вперед. Однако названным законом неправомерно, на наш взгляд, в объем долга Российской Федерации включены и гарантии субъектов РФ, что явно противоречит сути экономических отношений: га­рантии субъектов России должны учитываться в составе внеш­него долга самих субъектов РФ и иметь иной кодовый номер - «214000».

Заметим также, что на официальном сайте Минфина Рос­сии государственные гарантии Российской Федерации в иностранной валюте фактически стали отражаться в составе го­сударственного внешнего долга РФ только к середине 2005 г. При этом уточнение суммы внешнего долга коснулось итого­вых показателей. на 1 января 2005 г. и на начало 2004 г.

 

 

⇐ Предыдущая12345Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: