Дифференциация и кодификация норм административного процесса

В целях эффективной организации любого процесса необходимо сформировать четкую структуру всех компонентов, составляющих целостную систему. Успех выполнения этой задачи зависит от многих параметров, при этом важное значение имеет правильное группирование всех компонентов, т.е. оптимальная дифференциация единого целого. И административный процесс не является исключением из этого правила.

Исторически административный процесс в России был ориентирован только на рассмотрение дел, связанных с совершенными правонарушениями. В настоящее время основное мнение административистов склоняется к систематизации и кодификации административно-процессуальных норм в двух крупных плоскостях:

1) процесс, регламентирующий порядок реализации органами, гражданами и юридическими лицами своих статусов в административной сфере;

2) процесс, устанавливающий порядок рассмотрения правовых споров, возникающих из административных правоотношений.

В зависимости от законодательного закрепления дифференциации административного процесса будет развиваться и систематизация административно-процессуальных норм. В региональном законодательстве можно встретить действующие кодексы об административных правонарушениях[4], законы об административной ответственности в сфере благоустройства, санитарии, дорожного движения и т.д.[5]. Границы нормативного регулирования точно не определены, и дублирование или отступления от федеральных норм соседствуют с неиспользованием прав субъектов РФ.

Задача по кодификации административного процессуального федерального законодательства России стоит достаточно остро, и одним из важнейших законопроектов последнего времени можно назвать проект систематизированного акта "Об административном судопроизводстве", в котором предполагается закрепить единые принципы и порядок осуществления административного судопроизводства.

Однако проект не охватывает весь административно-юрисдикционный процесс, он систематизирует лишь часть норм, регулирующих только порядок рассмотрения административного дела в суде. Следует ли из этого, что, по замыслу авторов проекта, нормы, регламентирующие досудебный процесс, будут предметом ведения субъекта РФ либо они должны быть охвачены иным федеральным законом, пока не ясно.

Административный процесс, находясь в соответствии с Конституцией РФ в сфере совместного ведения, может осуществляться как федеральными органами исполнительной власти по федеральным актам, так и органами исполнительной власти субъектов РФ по правилам, установленным самим субъектом РФ.

Проблема здесь может решаться только через установление общих основ.

Несмотря на различные подходы к пониманию административного процесса, высказываемые в научной литературе[6], так или иначе практически все ученые признают, что одной из его частей является процесс рассмотрения обращений граждан. Это объясняется и тем, что Конституция РФ наряду с другими правами и свободами человека и гражданина в ст. 33 установила, что "граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления". Практически во всех конституциях и уставах субъектов РФ данная конституционная норма в том или ином виде продублирована.

В качестве основы любого процессуального закона необходимо установить четкий порядок рассмотрения дел. И дела, возникающие из административных правоотношений, не должны быть исключением. Дифференциация порядка административного судопроизводства в зависимости от категорий дел, предмета и основания спора, сложности установления обстоятельств дела, презумпции "бесспорности" дела (обычного или упрощенного производства) и других значимых факторов должна стать не только основополагающей при моделировании процессуального закона, но и обязательной для всех органов правосудия. Только при подобном подходе может быть реализован принцип равенства прав граждан и организаций на судебную защиту.

Большое значение для систематизации и кодификации административно-правовых норм в России имеет классическая концепция условной дифференциации административного процесса на процедурный и юрисдикционный, где первый призван регламентировать непосредственно исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти, а второй, соответственно, - устанавливать порядок рассмотрения и разрешения индивидуально-конкретных дел с участием субъектов, наделенных государственно-властными полномочиями.

Процедурный процесс иногда в научной литературе называется позитивным, так как он не связан с разрешением правовых конфликтов и может быть инициирован любым субъектом административного правоотношения.

Юрисдикционный, соответственно, можно называть "негативным" процессом, так как он связан с рассмотрением и разрешением административно-правового спорного дела, инициируемого также любым субъектом административного правоотношения, однако вопреки воле другого субъекта. Например, дело об административном правонарушении инициируется субъектом, наделенным государственно-властными полномочиями (далее - властным субъектом), а дела об обжаловании решений должностных лиц государственных органов инициируются лицами, не наделенными государственно-властными полномочиями (далее - безвластными субъектами).

Нормы, регламентирующие административный процесс, возможно систематизировать следующим образом. Исходя из определения административного процесса, что это совокупность всех исполнительно-распорядительных действий исполнительных органов государственной власти, а также юрисдикционная деятельность государственных органов по разрешению дел, возникающих из административно-правовых отношений, административный процесс следует дифференцировать на процедурный (осуществляемый исключительно органами исполнительной власти, не связанный с разрешением споров) и юрисдикционный (осуществляемый органами как исполнительной, так и судебной власти по разрешению индивидуально-конкретных споров).

Соответственно, основанием такой дифференциации является юридическая сущность действий, осуществляемых органами исполнительной и судебной власти. В первом случае процесс направлен на формализацию порядка совершения исполнительно-распорядительных действий уполномоченными административными органами и назначение его в том, что административные процедуры должны осуществляться только на основе единого порядка, установленного административными правовыми нормами. Во втором случае процесс направлен на осуществление должностными органами функции правоохраны при совершении юрисдикционных действий по рассмотрению и разрешению индивидуально-конкретного дела. Результатом по такому делу является принятие решения, влекущее юридически значимые последствия.

Нормы, регламентирующие виды деятельности органов исполнительной власти, разрозненны в российском законодательстве, однако сама по себе регламентация видов деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц может служить одним из оснований для кодификации подгрупп процессуальных норм, направленных на формализацию порядка совершения исполнительно-распорядительных действий уполномоченными административными органами. Исходя из того, что деятельность органов исполнительной власти складывается из совокупности действий по осуществлению установленных объемов административных полномочий организационного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера, нормы можно сгруппировать как регламентирующие: организационную деятельность органов исполнительной власти; деятельность органов исполнительной власти исполнительно-распорядительного характера; деятельность органов исполнительной и судебной власти правоприменительного характера.

Как правило, процессуальное законодательство устанавливает действия, их последовательность, разрешая при этом такие вопросы, как стадийность процесса, цели и принципы деятельности, круг участников процессуальных отношений, их полномочия, процессуальные сроки, подведомственность дел, виды и источники доказательств, гарантии соблюдения законности и обоснованности принимаемых актов, меры обеспечения, возмещение расходов, связанных с осуществлением процессуальных действий, и др.

В настоящий момент понятием "административный процесс" охватываются все действия, которые совершают исполнительные органы власти, а также аппараты иных органов государственной власти при выполнении возложенных на них функций, что делает возможным теоретически обосновать и развить новое направление в регулировании управленческих действий (административных процедур), совершаемых государственной властью. Законодательное регулирование этих управленческих действий остается несистемным, фрагментарным и слабосвязанным.

Отсутствие законодательного закрепления правил административной регламентации вызывает трудности не только в систематизации и правотворческом процессе, но и в правоприменительной практике. В связи с этим необходимо продолжить работу по подготовке и принятию ряда системообразующих актов. Тем более что предварительно платформа для этого подготовлена юристами-теоретиками[7]. Данное обстоятельство вынуждает Правительство РФ принимать регламентационные акты, устанавливающие порядок разработки и принятия административных регламентов исполнения (предоставления) государственных функций (услуг).

На современном этапе для России важна организационная сила административных процедур, которая представляет собой способ более четкой организации деятельности органов исполнительной власти и аппаратов иных органов власти, влияющей на эффективность государственного управления, что обеспечивает прозрачность и сопоставимость, увеличивает управленческий потенциал, конкретизируя механизм защиты прав, свобод и охраняемых государством интересов физических и юридических лиц в отношениях с органами власти.

Становление института административной процедуры является одним из перспективных направлений, способным упорядочить управленческую деятельность власти в системе взаимоотношений между гражданами и организациями. Юридически закрепленные процедурные механизмы в арсенале общеправовых средств обеспечения исполнения Конституции РФ и законов Российской Федерации делают их основным элементом в нормативном регулировании общественных отношений, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина. Ряд ученых, исследуя вопросы регламентации административных процедур, указывают на необходимость поиска оптимальной модели соотношения по установлению "дозволений" и "запретов", т.е. административных процедур и административных барьеров[8].

Система норм, регламентирующая административные процедуры, сложна и многообразна. Разрозненность норм характеризуется особенностью, связанной с многогранной деятельностью органов исполнительной власти.

Определение правил кодификации административно-процессуального законодательства с учетом четкой структуры оснований дифференциации позволит построить более логичную систему правил, определяющих административный процесс во всем его многообразии. Часть из этих правил может быть структурирована с учетом ныне устоявшихся систем иных правовых процессов.

Так, В.И. Руднев указывает на возможность заимствования правил уголовно-процессуального законодательства. Он обосновывает это тем, что "уголовно-процессуальное и административно-процессуальное законодательство имеют почти одинаковые задачи"[9]. Однако с этим мнением можно согласиться только в части структурирования норм по разрешению "конфликтных" дел, возникающих из административных правоотношений, и только в части, которая не охвачена Кодексом РФ об административных правонарушениях, но по предмету спора вытекает из отношений, связанных с правонарушением одной из сторон.

Таким образом, цель кодификации административного процесса, как и любого другого "продукта систематизации", одна - это создание стройной системы нормативно-правовой базы, обладающей качествами полноты, доступности и четкости в логике ее построения. Решение этой задачи в электронных системах точно так же зависит от правильности построения всех составляющих компонентов, оптимально сгруппированных по соподчиненности и последовательности нормативно-правового материала.

Глава 2. Проблемные вопросы и перспективы кодификации административно-процессуального законодательства