 |
Проблемы кодификации административно-процессуального законодательства
|
|
|
|
Ещё с начала 1990-х годов в России началась дискуссия, связанная с необходимостью создания системы административных судов, принятия Кодекса об административном судопроизводстве, целесообразности учреждения специальных органов, способствующих разрешению споров между государством и гражданами[10].
21 мая 2013 года Государственной Думой РФ в первом чтении был принят законопроект Кодекса об административном судопроизводстве РФ, который вступает в силу с 15 сентября 2015 г. Проект был внесён в Государственную Думу Президентом РФ. Инициативой послужили рекомендации Верховного Суда РФ[11]. С принятием данного законопроекта целесообразно было бы рассмотреть вопрос о необходимости и существенности принятия отдельного кодекса, который бы упорядочил административно-процессуальную деятельность.
Согласно пункту «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к числу отраслей законодательства, предмет ведения которых относится к компетенции РФ и субъектов, отнесены административное и административно-процессуальное законодательство. Но формально данного разграничения не существует, что в определенной мере усложняет работу с действующим кодексом. Административно-процессуальное законодательство – это отдельная, самостоятельная отрасль законодательства. По сути, отрасль законодательства является самостоятельной системой нормативно-правовых актов, которые, в свою очередь, состоят из правовых норм, регулирующих определённую сферу однородных общественных отношений, являющихся предметом отрасли права.
Одним из формальных признаков обособленности, а в целом и существования отрасли права является наличие кодифицированного нормативного акта, который бы систематизировал ключевые нормы отрасли, либо наличие системы нормативных актов, содержание которых чётко выделяло бы обособленность отрасли права. Существование определённой отрасли права и отрасли законодательства, которая бы ей соответствовала, обусловлено наличием специфического предмета регулирования, выраженного в совокупности правовых норм; чётким построением системы норм права; некоторой обособленностью и самостоятельностью по отношению к другим отраслям права. На сегодняшний день можно констатировать, что административно-процессуальное право ещё не выделилось как самостоятельная отрасль.
|
|
|
Следует отметить, что в административно-правовой науке предмет регулирования административно-процессуального права однозначно не определён[12]. Несмотря на широкий интерес, проявляемый к исследуемой проблеме учеными-административистами на сегодняшний день, не разработано единого мнения по поводу соотношения и содержания основных административно-процессуальных категорий, таких как административная юрисдикция, административное судопроизводство, административный процесс, административная юстиция и другие.
Так, довольно спорным является понимание содержания административного процесса. Одни учёные считают, что административный процесс является деятельностью компетентных органов и их должностных лиц, направленной на разрешение дел об административных правонарушениях и административных споров[13]. Иные же склонны считать, что административный процесс – это деятельность, направленная на разрешение любых дел, которые возникают в сфере государственного управления[14]. Третьи сводят административный процесс к деятельности судов, направленной на разрешение жалоб юридических лиц и граждан на незаконные действия либо бездействие государственных органов[15].
Такое расхождение в понимании предмета регулирования административно-процессуального права лишает возможности предпринять попытку его систематизации, построения чёткой системы законодательства в данной сфере. Неопределённость предмета административно-процессуального права отразилась и на действующем законодательстве, т. е. на сегодняшний день не существует кодифицированного нормативного акта, объединяющего нормы административно-процессуального права, наличие которого было бы предпосылкой создания правовой базы для построения системы административно-процессуального законодательства в целом.
|
|
|
Основной проблемой невозможности разработки и принятия Административно-процессуального кодекса, по мнению Ю.А. Тихомирова, является недостаток материала для разработки такого акта[16]. И речь здесь идет не о количественной стороне источников, их как раз достаточно, а в отсутствии глубины проработки различных направлений административно-процессуальной деятельности. Другими словами, не выявлены и не обоснованы критерии классификации административных производств; общие закономерности, принципы административных производств; не установлены взаимозависимость и взаимообусловленность различных производств, а также примерное количество административных производств, что является преградой в применении традиционных приёмов кодификации.
По мнению Ю.П. Соловья, "...широчайший объем и многообразие общественных отношений, составляющих сферу действия административного законодательства, порождает естественное сомнение в том, следует ли вообще считать его отраслью законодательства. Как известно, отраслям законодательства присуща известная "обозримость"... административное законодательство представляет собой скорее не отрасль, а более крупное звено правовой системы – массив законодательства"[17].
Следует также отметить, что отсутствие систематизации административно-процессуальных норм делает невозможным их обособление от материальных норм административного права, вследствие чего административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок разрешения различных категорий административных дел, разбросаны в различных нормативно-правовых актах, которые содержат и материальные административно-правовые нормы. Эту проблему можно выявить, если проанализировать нормативно-правовые акты о лицензировании, об административном надзоре и административной ответственности, о государственной регистрации и других.
|
|
|
На сегодняшний день в науке административного права сформирована более менее единая позиция к классификации административных производств, которые делятся на: административно-юрисдикционные, административно-правонаделительные и административно-нормотворческие[18].
Широкий круг общественных отношений, регулируемых административно-процессуальным законодательством, дают основание выделить различные виды производств, учитывая их особенности. Например, производство по делам об оспаривании решений, связанных с государственной регистрацией либо отказом в государственной регистрации религиозных или общественных объединений; производство по обжалованию в суде административных актов; производство по делам об обжаловании действий и решений налоговых органов; производство по делам об оспаривании решений о ликвидации, запрете, приостановлении или ином ограничении деятельности общественных и религиозных объединений; административно-договорное производство и другие[19].
Думается, что разработка и принятие Административно-процессуального кодекса решили бы также проблему систематизации административных производств. Надо также сказать, что при рассмотрении административных дел на всех стадиях административного процесса возникают проблемы, которые не регулируются нормами действующего законодательства РФ.
Суды, при рассмотрении административных дел, вынуждены действовать по аналогии с Гражданско-процессуальным кодексом РФ, что, по сути, является неправильным. В связи с этим возникает необходимость детальной разработки административного процесса с закреплением его базовых принципов и порядка осуществления в судах всех инстанций. В этом смысле Арбитражно-процессуальный кодекс РФ шагнул гораздо дальше, установив порядок рассмотрения административных дел.
|
|
|
Различные суждения и предложения о примерных проектах Административно-процессуального кодекса в большинстве своём характеризуют предполагаемую структуру данного акта в различной степени детализации. Думается, что принятие Административно-процессуального кодекса даст возможность создания системообразующего правового "каркаса", на основе которого будет строиться и систематизироваться все административно-процессуальное законодательство.
21 октября 2014 года депутаты Государственной Думы от фракции «Справедливая Россия» подготовили законопроект, систематизирующий материально-правовые нормы об административной ответственности. Согласно законопроекту предлагается разделить действующий Кодекс РФ об административных правонарушениях на два самостоятельных – административный и административно-процессуальный. В законопроекте сформулированы основные принципы будущего административного кодекса.
В пояснительной записке законопроекта говорится, что при подготовке проекта административного кодекса был учтен опыт государств-членов Таможенного союза — Белоруссии и Казахстана, у которых такое деление есть[20].
В целом, как поясняют авторы, новый кодекс конкретизирует многие понятия, которые до сих пор имеют расплывчатые формулировки: предложено обновленное определение понятия административного правонарушения и его состава. Впервые обстоятельства, исключающие основания привлечения к административной ответственности и основание и освобождения от нее, систематизированы в рамках отдельной главы кодекса. Они также отмечают, что в КоАП РФ такая глава отсутствует. В заключение хотелось бы отметить, что практическим результатом принятия Административно-процессуального кодекса была бы возможность действия на всей территории РФ единых норм административного процесса для всех субъектов административных правоотношений.
Заключение
Таким образом, составной частью проводимой в Российской Федерации административной реформы является существенное концептуальное и содержательное обновление и развитие административного законодательства. Такая примета современности имеет убедительное конституционное подтверждение в п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, закрепившей в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство. Соответствующие реформаторским преобразованиям конституционные правоустановления способствуют интеграции и взаимному обогащению федерального и регионального законодательства, в том числе об административной ответственности и порядке ее реализации.
|
|
|
Отмеченные обстоятельства стали мощным катализатором для активизации научных исследований, совершенствования федерального и регионального законодательства об административной ответственности и оптимизации правоприменительной практики. Примечательно также то, что активно, инициативно и предметно стали обсуждаться и плодотворно разрешаются теоретические проблемы административного права и административного процесса. Положительная оценка дана авторским проектам Административно-процессуального кодекса[21].
Более 60 лет продолжаются дискуссии о сущности, предмете и содержании административного процесса. И будут продолжаться не всегда плодотворно до тех пор, пока не совершится переход от количества к качеству. Иными словами, необходима радикальная трансформация от доктринального понимания сущности, содержания и предмета административного процесса к легитимному закреплению его политико-правового статуса, т.е. от виртуального его представления к реальному состоянию. На базе легитимного установления понятия административного процесса могут определиться содержание, пределы и формы систематизации и кодификации административно-процессуальных норм. Системный и комплексный подход будет консолидировать теорию административного процесса и правотворчество с учетом необходимых социально-эффективных интересов правоприменительной практики.
В юридической литературе объективно, обоснованно и справедливо отмечаются определенные научные достижения в их связи с прикладными интересами правоприменительной практики. В монографических исследованиях, материалах научно-практических конференций и специализированных журналах в интегрированном виде представлены доминирующие формулы административного процесса. Многие из таких работ были названы ранее[22].
Подчеркивая позитивные и во многом прогрессивные научные достижения в развитии российского административного процесса, надо включать в повестку дня решение проблемных задач по оптимизации прикладных функций административного процесса. Решение таких задач достижимо только посредством углубленной интеграции теории и практического опыта правотворческой и правоприменительной практики.
Организационный и социально-политический ресурсы для этого достаточно богатые, основываются на базе федерального и регионального законодательства об административной ответственности и указанной практики.
Но эти ресурсы нуждаются в консолидации, что, в свою очередь, может быть продуктивным при условии формирования самостоятельной правовой отрасли - административно-процессуального права. Включение ее в образовательные стандарты юридических вузов и факультетов открывает перспективы для активизации учебного и научного процессов, тесно взаимосвязанных и плодотворно влияющих на развитие правотворческой инициативы и качество законопроектов.
Библиографический список
Нормативные правовые акты
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Рос. газ. – 2009. – 21 янв.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 1 мая 2016 г. № 139-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации от 7 января 2002 г. № 1 (часть I) ст. 1.
Учебная и специальная литература
3. Бочарникова Н.А. Административная ошибка: правовое содержание, значение и основные направления преодоления: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Воронеж, 2012. – 32 с.
4. Викторов И.И. К вопросу о создании в Российской Федерации института административного судопроизводства // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы международной научно-практической конференции / под ред. начальника Московского университета МВД России, д-р юрид. наук, проф. В.Я. Кикотя. М.: МосУ МВД России, 2013 – 211 с.
5. Коренев А. Административное право России. Часть 1. Государственное управление и административное право. Центр юридической литературы "ЩИТ". М., 2015. – 239 с.
6. Масленников В.Я. Российский административный процесс: перспективы легитимации, централизации и систематизации. М., 2008. – 269 с.
7. Панова И.В. Административно-процессуальное право России: монография. М.: Инфра-М, 2016. – 334 с.
8. Руднев В.И. Использование институтов уголовно-процессуального законодательства при разработке административно-процессуального законодательства // Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития: Матер. науч. конф. М., 2011. – 431 с.
9. Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности полиции в Российской Федерации. Омск: МВД РФ, 2016. – 120 с.
10. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. СПб.: Юрид. Центр Пресс, 2014. – 267 с.
11. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. М.: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2015. – 544 с.
12. Уткин Д.В. Административное судопроизводство в современном правовом государстве: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Воронеж, 2009. – 199 с.
13. Хазанов С.Д. Рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности в арбитражных судах: проблемы согласования норм КоАП РФ и АПК РФ // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М., 2011. – 176 с.
|
|
|
