Юридический анализ злоупотребления должностными полномочиями.

Злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ). В ст. 285 злоупотребление должностными полномочиями определяется как использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.

В 1997 г. было зарегистрировано 2848 злоупотреблений должностными полномочиями, в 1998 г. - 3157, в 1999 г. - 4176, в 2000 г. - 4797, в 2001 г. - 4133, в 2002 г. - 3818, в 2003 г. - 4400, в 2004 г. - 5033, в 2006 г. - 6634, в 2007 г. - 5852, в 2008 г. - 6055 преступлений, совершенных на территории Российской Федерации. Из приведенных данных уголовной статистики прослеживается некоторая тенденция к возрастанию числа рассматриваемых преступлений. К сожалению, официальная статистика не дает четкого представления относительно фактической распространенности этого вида коррупционной преступности, обладающей высокой степенью латентности.

Общественная опасность данного деяния состоит главным образом в том, что в результате его совершения нарушаются общественные интересы, дестабилизируется законная деятельность аппарата государственной власти, власти органов местного самоуправления. Особое значение правильная уголовно-правовая оценка злоупотребления должностными полномочиями приобрела после ратификации Европейской конвенции об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. и Конвенции ООН против коррупции 2003 г. Федеральным Собранием РФ. Как отмечалось, злоупотребление должностными (служебными) полномочиями лежит в основе законодательного определения коррупции (ч. 1 ст. 1 Федерального закона "О противодействии коррупции").

Непосредственным объектом преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ, являются общественные отношения, регулирующие отдельные сферы деятельности аппарата государственной власти, его правильную работу, работу его звеньев, отдельных учреждений и органов федеральной, региональной и местной власти.

В качестве дополнительного, или факультативного, объекта данного деяния выступают права и законные интересы граждан, организаций, охраняемые законом интересы общества и государства.

Как говорится в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. N 19 "О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий", "лица, злоупотребляющие должностными полномочиями либо превышающие свои должностные полномочия, посягают на регламентированную нормативными правовыми актами деятельность государственных органов, местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных корпораций, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации, в результате чего существенно нарушаются права и законные интересы граждан или организаций либо охраняемые законом интересы общества и государства".

Объективная сторона злоупотребления должностными полномочиями характеризуется тремя обязательными признаками: 1) использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы; 2) наступление в результате этого общественно опасного последствия в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства; 3) наличие причинной связи между использованием служебного положения и указанными вредными последствиями.

Под использованием должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы понимается реализация им юридических и фактических возможностей, совершаемая вопреки целям, задачам и интересам законной служебной деятельности, т.е. совершение таких действий, которые хотя и находятся в пределах его служебных полномочий, но в конкретном случае реализуются незаконно, либо умышленное несовершение действий, которые должностное лицо обязано было совершить в силу своего служебного положения.

Полномочие означает "предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел". Налицо ситуация, когда злоупотребление правом становится способом совершения преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ.

Сторонники более широкого понимания "служебного полномочия" полагают, что этот термин включает в себя не только действия, совершаемые в рамках компетенции служащего (должностного лица), но и использование возможностей, вытекающих из авторитета и связей с другими служащими (должностными лицами).

Однако использование полномочий буквально имеет место тогда, когда решения и действия должностного лица осуществляются в рамках его служебной компетенции, совершаются в момент исполнения им своих функций от имени конкретного государственного органа или органа местного самоуправления. Лишь в таких случаях последние несут ответственность за действия своих должностных лиц. Иными словами, использование служебных полномочий есть исполнение непосредственно предоставленных должностному лицу в силу его служебного положения и рода служебной деятельности прав и обязанностей. Использование же возможностей, вытекающих из авторитета и связей с другими служащими (должностными лицами), может именоваться, конечно, в случаях, когда эти возможности направлены во зло правоохраняемым интересам, злоупотреблением служебным положением или злоупотреблением влиянием.

Под использованием должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы Пленум Верховного Суда РФ понимает "совершение таких деяний, которые хотя и были непосредственно связаны с осуществлением должностным лицом своих прав и обязанностей, однако не вызывались служебной необходимостью и объективно противоречили как общим задачам и требованиям, предъявляемым к государственному аппарату и аппарату органов местного самоуправления, так и тем целям и задачам, для достижения которых должностное лицо было наделено соответствующими должностными полномочиями... Как злоупотребление должностными полномочиями должны квалифицироваться действия должностного лица, которое совершает входящие в круг его должностных полномочий действия при отсутствии обязательных условий или оснований для их совершения. Ответственность по статье 285 УК РФ наступает также за умышленное неисполнение должностным лицом своих обязанностей..." (п. 15 Постановления от 16 октября 2009 г. N 19).

Статья 12 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. предусматривает отдельный вид коррупционного преступления, именуемого "использование служебного положения " (в другом переводе Конвенции - "злоупотреблением влиянием ").

В УК Швейцарии предусматривается ответственность за злоупотребление служебным положением (ст. 312), в УК Эстонской Республики - за злоупотребление служебным положением (ст. 161) и злоупотребление властью (ст. 161.1), в УК Франции - за злоупотребление властью (отдел II) в форме действия (ст. 432.4) и бездействия (ст. 432.5), в УК Республики Беларусь - за злоупотребление властью (ч. 1 ст. 424) и т.п.

Очевидно, что злоупотребления должностным (служебным) положением или властью представляют не меньшую общественную опасность, чем злоупотребление должностными (служебными) полномочиями. Именно поэтому в УК РФ использование служебного положения в целях совершения общественно опасного деяния признается конструктивным признаком состава преступления (например, ст. ст. 149, 169, 170) либо отягчающим (ч. 2 ст. 136, ч. 2 ст. 137, ч. 2 ст. 138, ч. 2 ст. 178, ч. 2 ст. 205.1, п. "в" ч. 2 ст. 215.2, п. "в" ч. 2 ст. 229, п. "а" ч. 2 ст. 241, п. "б" ч. 2 ст. 282, ч. 3 ст. 282.1) или особо отягчающим (например, ч. 3 ст. 139, п. "б" ч. 3 ст. 141, ч. 3 ст. 175, п. "б" ч. 3 ст. 188, п. "в" ч. 3 ст. 226) ответственность обстоятельством.

Использование государственной власти и примыкающей к ней (дополняющей ее снизу) местной власти (органов местного самоуправления) для получения выгод в личных целях ("злоупотребление властью") включает использование в тех же целях не только официальных прав (способностей) в рамках своей служебной компетенции ("злоупотребление полномочиями"), но и фактических возможностей, авторитета власти и связей, основанных на служебном положении или влиянии должностного лица ("злоупотребление служебным положением или влиянием"). Полагаем, именно термин "злоупотребление властью" следовало бы использовать при определении названия и законодательной формулировки преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 285 УК РФ обязательным признаком злоупотребления должностными полномочиями является " существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства". По делам данной категории "судам подлежит наряду с другими обстоятельствами дела выяснить и указывать в приговоре, какие именно права и законные интересы граждан или организаций либо охраняемые законом интересы общества или государства были нарушены..." (п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. N 19).

Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда РФ по делу К. указала на то, что недопустимо ограничиваться общими формулировками, а следует устанавливать, "в чем конкретно выразился ущерб, причиненный гражданам или организациям, и кому он причинен".

Содержание термина "существенное нарушение" законодателем не раскрывается, что следует признать существенным недостатком ст. 285 (и ст. 201) УК РФ. Пленум Верховного Суда РФ в своем Постановлении от 16 октября 2009 г. N 19 рекомендует признавать таковым "нарушение прав и свобод физических и юридических лиц, гарантированных общепризнанными принципами и нормами международного права, Конституцией Российской Федерации (например, право на уважение чести и достоинства личности, личной и семейной жизни граждан, права на неприкосновенность жилища и тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, а также права на судебную защиту и доступ к правосудию, в том числе права на эффективное средство правовой защиты в государственном органе и компенсацию ущерба, причиненного преступлением, и др.)". При этом рекомендуется учитывать "степень отрицательного влияния противоправного деяния на нормальную работу организации, характер и размер понесенного ею материального ущерба, число потерпевших, тяжесть причиненного им физического, морального или имущественного вреда и т.п." (абз. 2 п. 18).

"Нарушение законных интересов граждан или организаций" в контексте ст. 285 УК РФ, по мнению Пленума Верховного Суда РФ, имеет место в таких, например, случаях, когда создаются препятствия в удовлетворении гражданами или организациями своих потребностей, не противоречащих нормам права и общественной нравственности (например, создание должностным лицом препятствий, ограничивающих возможность выбрать в предусмотренных законом случаях по своему усмотрению организацию для сотрудничества).

Понятие "существенное нарушение" является оценочным. Оценка нарушения как существенного - вопрос факта, устанавливаемого на основе учета особенностей каждого конкретного случая. Оно должно иметь количественную и качественную характеристику, в том числе выражаться в твердой денежной сумме имущественного ущерба, конкретной тяжести фактического вреда, причиненных потерпевшим. Данное последствие может также выражаться в создании помех и сбоев в работе органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, нарушении общественного порядка, сокрытии крупных хищений, других тяжких преступлений и т.п.

При решении вопроса о наличии либо отсутствии в действиях должностного лица состава рассматриваемого преступления необходимо устанавливать круг и характер его служебных прав и обязанностей, закрепленных в законодательных и иных нормативных правовых актах, в уставах, положениях и т.д. В постановлении о привлечении в качестве обвиняемого и обвинительном заключении должны содержаться ссылки на эти правовые акты, поскольку ими должностное лицо наделено теми или иными полномочиями, а также указываться на конкретные права и обязанности, злоупотребление которыми ставится ему в вину.

По делам данной категории необходимо также выяснять, находятся ли нарушенные виновным права и законные интересы граждан или организаций либо охраняемые законом интересы общества или государства и причиненный этим правам и интересам вред в причинной связи с допущенным должностным лицом нарушением своих служебных полномочий (см. абз. 1 п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. N 19).

Состав злоупотребления должностными полномочиями является материальным. Такое представление об исследуемом преступлении вытекает из диспозиции ч. 1 ст. 285 УК РФ. Механизм причинения вреда при злоупотреблении весьма своеобразен, поскольку существенное нарушение законных интересов личности, общества и государства во многом выглядит не как следствие, а как сущность противоречащего интересам службы использования должностных полномочий или невыполнения служебных обязанностей виновным лицом. Эта особенность злоупотребления должностными полномочиями затрудняет возможности установления этапов неоконченной преступной деятельности, прежде всего покушения на это преступление. Вот почему необычайно трудно найти в судебной практике случаи осуждения должностных лиц за покушение на совершение преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ.

Злоупотребление должностными полномочиями, связанное с противоправным безвозмездным изъятием и (или) обращением чужого имущества в пользу виновного или других лиц, следует квалифицировать по п. "в" ч. 2 ст. 160 УК РФ как хищение, совершенное должностным лицом с использованием своего служебного положения путем присвоения или растраты без дополнительной квалификации по ст. 285 УК РФ. Если в результате злоупотребления должностными полномочиями ущерб собственнику или иному владельцу имущества причиняется не вследствие противоправного изъятия и (или) обращения чужого имущества в пользу виновного или других лиц, а в результате использования имущества не по назначению, ответственность за хищение исключается.

Злоупотребление должностными полномочиями, связанными с изъятием и (или) обращением чужого имущества, при условии его временного или возмездного характера (временное заимствование), не будет признаваться хищением.

Субъективная сторона преступления характеризуется умышленной виной в виде прямого или косвенного умысла. Субъект осознает, что использует свои должностные полномочия вопреки интересам службы, предвидит возможность или неизбежность наступления последствий в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, и желает их наступления или сознательно допускает эти последствия либо относится к ним безразлично.

Обязательным признаком субъективной стороны преступления является мотив - корыстная или иная личная заинтересованность.

Корыстную заинтересованность характеризует, по мнению Пленума Верховного Суда РФ, стремление должностного лица путем совершения неправомерных действий получить для себя или других лиц выгоду имущественного характера, не связанную с незаконным безвозмездным обращением имущества в свою пользу или пользу других лиц (например, незаконное получение льгот, кредита, освобождение от каких-либо имущественных затрат, возврата имущества, погашения долга, оплаты услуг, уплаты налогов и т.п.) (см. абз. 2 п. 16 Постановления от 16 октября 2009 г. N 19). Однако Пленум Верховного Суда РФ дает несколько расширенное толкование понятия корысти как мотива преступления, который, как справедливо отмечает Б.С. Волков, выражает " сугубо индивидуальные интересы и стремления человека". "Интересы, - пишет далее автор, - понятие более широкого значения, нежели мотивы поведения. Это понятие включает любые побуждения, в том числе не связанные с конкретным поведением". "Корысть как мотив совершения преступления", по мнению Б.С. Волкова, "означает, что в основе побудительных причин общественно опасного деяния лежит стремление получить какую-нибудь материальную выгоду, пользу". Речь идет о выгоде, пользе имущественного характера для себя, индивида, в данном случае для виновного в злоупотреблении служебным положением должностного лица.

В ч. 1 ст. 285 УК РФ говорится также, что должностное лицо допускает злоупотребление служебным положением не только из корыстной, но и из "иной личной заинтересованности". Значит, корысть для себя - это тоже личная заинтересованность. Последняя может включать в себя как имущественную, так и неимущественную выгоду, а следовательно, охватывает не только "стремления должностного лица извлечь выгоду неимущественного характера", как указывает Пленум Верховного Суда РФ (абз. 1 п. 16 Постановления от 16 октября 2009 г. N 19). Как отмечалось, злоупотребление должностными полномочиями как коррупционное преступление совершается только из стремления к личной выгоде, наживе, жадности (собственно корысть) или из стремления приобрести имущественную выгоду "третьими" (другими) лицами или группами (иная личная выгода имущественного характера). В ч. 2 ст. 10 Федерального закона "О противодействии коррупции" под "личной заинтересованностью" понимается возможность получения доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.

Побуждениями личного характера являются карьеризм, семейственность, желание приукрасить действительное положение, получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса, скрыть свою некомпетентность и т.п. Личная заинтересованность может означать протекционизм, под которым понимается незаконное оказание содействия в трудоустройстве, продвижении по службе, поощрении подчиненного, а также иное покровительство по службе.

Отсутствие корыстной или иной личной заинтересованности, даже при наличии существенного вреда, причиненного в результате злоупотребления должностными полномочиями, превращает последнее в дисциплинарный проступок.

Субъект преступления специальный. Им может быть только должностное лицо, понятие и признаки которого законодательно определены в примечании 1 к анализируемой статье.

Квалифицированным видом злоупотребления должностными полномочиями (ч. 2 ст. 285) законодатель признает совершение этого преступления лицом, занимающим государственную должность России или государственную должность субъекта Федерации, либо главой органа местного самоуправления или государственного самоуправления. Этот отягчающий признак преступления относится к личности субъекта, совершающего противоправное деяние, предусмотренное основным его составом.

К первой категории относятся лица, занимающие должности, установленные Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и другими федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (президенты республик, губернаторы и другие главы субъектов РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ и т.д.).

При решении вопроса об отнесении того или иного должностного лица к числу лиц, занимающих государственные должности РФ и субъектов РФ, необходимо руководствоваться действующими нормативными правовыми положениями.

Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда РФ в определении по делу Г-вой и Г. определила ошибочным признание первой судебной инстанцией старшего следователя прокуратуры района лицом, занимающим государственную должность РФ, так как прокуроры и следователи не включены (в отличие, например, от судей) в Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации, а из числа прокурорских работников к лицам, занимающим государственную должность РФ, отнесен только Генеральный прокурор РФ.

Ко второй категории относятся лица, должности которых установлены конституциями и уставами субъектов РФ (главы администраций, мэры и пр.).

В ч. 2 ст. 285 УК РФ в качестве квалифицирующего признака преступления, предусмотренного ч. 1 настоящей статьи, особо указывается такой специальный субъект преступления, как глава органа местного самоуправления. Согласно п. 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. N 19 главой администрации местного самоуправления (муниципального образования) является "высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Особо квалифицированным видом злоупотребления должностными полномочиями является причинение тяжких последствий (ч. 3 ст. 285), к которым обычно относят крупные аварии, дезорганизацию работы государственного или муниципального органа либо учреждения, неосторожное причинение смерти или тяжкого вреда здоровью хотя бы одному человеку и др. Под тяжкими последствиями Пленум Верховного Суда РФ понимает последствия злоупотребления должностными полномочиями в виде длительной остановки транспорта или производственного транспорта, иного нарушения деятельности организации, причинения значительного материального ущерба, самоубийства или покушения на самоубийство и т.п. Понятие "тяжкие последствия" является оценочной категорией. Однако эти последствия должны обладать такими свойствами, которые позволили бы определить их размер, величину, степень. При злоупотреблении должностным лицом своими служебными полномочиями, повлекшем умышленное причинение кому-либо смерти или тяжкого вреда здоровью, содеянное необходимо квалифицировать по совокупности преступлений, т.е. по ч. 3 ст. 285 и ст. ст. 105 или 111 УК РФ.

 

⇐ Предыдущая34353637383940414243Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: