 |
Перестройка и начало бюджетного кризиса
|
|
|
|
В силу отмеченных особенностей советской бюджетной системы состояние государственного бюджета могло долгое время не отражать состояния экономики, которое становилось все хуже и все больше висело на крючке нефтедолларовых поступлений. Поэтому к 1985 г., хотя кризис в экономике обозначался все более явно, бюджет был в полном порядке.
Но когда у руководства страны появилось желание нарушить застойный покой и предпринять какие-то решительные действия, бюджет тут же пошел вразнос.
По расходам его уже раньше подтачивала война в Афганистане, но особый удар нанесла политика ускорения, которую поначалу М.С.Горбачев попытался использовать вместо реформ.
По доходам же бюджета было нанесено два уничтожающих удара – антиалкогольная кампания и падение мировых цен на нефть. Заметим, все это произошло до начала каких-либо реформ.
В целях реализации программы ускорения развития экономики на старой институциональной базе, прежними методами объем капитальных вложений в стране был увеличен со 179,5 млрд. руб. в 1985 г. до:
194,4 млрд. руб........................ в 1986 г.
205,4 млрд. руб..........................в 1987г.
218,2 млрд. руб........................ в 1988 г.
228,5 млрд. руб........................ в 1989 г.
В том числе выросло бюджетное финансирование инвестиций.
Параллельно было запланировано увеличение децентрализованных инвестиций, в связи с чем предприятиям стали оставлять больше прибыли, а доходы бюджета соответственно сократились. Платежи из прибыли в бюджет снижались на фоне роста прибыли (см. табл. 12.3).
Таблица 12.3. Снижение платежей из прибыли в бюджет, млрд. руб.
| 1985 г. | 1986г. | 1987 г. | 1988 г. | 1989 г. | 1990 г. | |
| Прибыль по народному хозяйству Платежи из прибыли в бюджет | 175,9 119,5 | 200,6 129,8 | 209,0 127,4 | 240,2 119,6 | 268,2 115,5 | 282,4 116,5 |
|
|
|
Доля прибыли, остающаяся в распоряжении предприятий, за 1985– 1990 гг. выросла с 41 до 51 %*. Правда, после 1987 г. этот процесс стал отражать и влияние реформ, а именно децентрализацию, рост самостоятельности предприятий. Однако уже в 1986–1987 гг. расходы бюджета выросли, а доходы снизились.
* Синельников С.Г. Бюджетный кризис в России: 1985–1995 годы. С. 19.
Далее, конъюнктура мирового рынка энергоносителей, 20 лет спасавшая СССР и позволявшая руководству страны откладывать неизбежные реформы, в 1986 г. резко ухудшилась. Мировые цены сократились в этом году:
на нефть................................. на 56,4%
на бензин.............................. на 45,8%
на газ природный................. на 41,4%
на руду железную.................... на 26%
Доходы бюджета от этих источников сократились поначалу в меньшей степени, поскольку значительная часть экспорта энергоносителей и сырья шла в страны СЭВ, где цены определялись как скользящая средняя за пять лет от мировых цен; а также поскольку в натуре экспорт был увеличен. Так, нефти было вывезено (в млн. т.):
1985 г............................................... 117
1986г............................................... 129
1987г............................................... 137
1988 г.............................................. 144
1989г............................................... 127
(1998 г. – максимум).
Однако это лишь отчасти и на время компенсировало потери от изменения мировой конъюнктуры. Доходы от экспорта нефти и нефтепродуктов сократились в 1986 г. против 1985 г. на 20% (с 28,2 до 22,5 млрд. руб.), а против 1984 г. – на 27% (с 30,9 млрд. руб., тоже максимум).
Антиалкогольная кампания, начатая в 1985 г., имела весьма серьезные основания, но проводилась во многом ради того, чтобы обозначить крутой поворот политического курса, и коммунистическими, разумеется, методами. В итоге благие намерения обернулись масштабными потерями для бюджета.
Продажа водки и ликероводочных изделий через государственную и кооперативную торговлю, включая общественное питание, составила (в млн. дал.):
|
|
|
1984 г............................................ 198,2
1985 г............................................ 168,7
1986г............................................ 102,1
1987 г............................................ 80,4
(1987 г. – минимум, сокращение против 1984 г. в 2,5 раза).
В итоге поступления налога с оборота в бюджет сократились в 1986– 1987 гг. на 2 процентных пункта ВВП (с 13,5 в 1985 г. до 11,5%). Более скромная оценка прямых потерь – 10 млрд. руб. в год, или 1% ВВП*.
* Там же. С. 36.
Дополнительные удары бюджету были нанесены чернобыльской аварией и землетрясением в Армении.
Общий итог: если в 1985 г. дефицит государственного бюджета СССР составлял 13 млрд. руб., или 3,6% его расходов, то:
в 1986 г.... 45,5 млрд. руб., или 10,9 %
в 1987 г.... 52,5 млрд. руб., или 12,2 %
в 1988 г........90 млрд. руб., или 12,2 %
в 1989 г........90 млрд. руб., или 18,6 %
В 1990 г. под давлением академика Л. И. Абалкина, нового вице-премьера в правительстве Н.И. Рыжкова, дефицит был снижен до 60 млрд. руб. Фактически дефицит был выше этих официальных цифр.
Все эти годы дефицит бюджета покрывался за счет эмиссии. Делалось это тайно, данные о дефиците бюджета были впервые опубликованы только в 1989 г. На покрытие дефицита направлялось также примерно 80% притока вкладов населения в Сбербанк.
Вплоть до 1991 г., когда исчезли условия для проведения какой-либо вразумительной бюджетной политики, она состояла в том, чтобы:
1) следуя указаниям Политбюро, не считаться с финансами, с необходимостью увеличивать или хотя бы сохранять доходы бюджета, раз за разом принося их в жертву политическим целям. Но Гарбузова уже не было, да и его опыта и талантов уже не хватило бы для затыкания возникавших дыр;
2) опасаясь каких-либо проявлений социального напряжения, не идти на заметные сокращения бюджетных расходов, включая расходы на инвестиции, оборону и вооружения. Напротив, принимались популистские решения, в том числе по поддержке ветеранов, студентов, семей с детьми.
Рост социальных расходов (на 1,5% ВВП) и ценовых дотаций (более 1% ВВП), а также уменьшение поступлений полностью перекрыли в 1990 г. эффект некоторого сокращения инвестиций и оборонных расходов. Страх перед народом сковывал волю коммунистов, даже реформаторов;
3) покрывать дефицит эмиссией. Такая, с позволения сказать, бюджетная политика – образец того, что и как не надо делать. В оправдание можно привести политические факторы. Но должно быть ясно, что в итоге взамен текущих политических проблем немного позже возникнут политические же проблемы, но фундаментальные, такие, например, как распад государства.
|
|
|
В 1991 г. бюджетная система СССР по существу развалилась под влиянием:
• усиления тенденций децентрализации и либерализации в контексте уже начатых рыночных реформ;
• нарастания общего кризиса экономики в связи с неадекватной финансово-экономической политикой;
• конфронтации между союзным центром и республиками, прежде всего Россией, приведшей в конце концов к распаду СССР.
С 1990 г. начался переход на налоговую систему: были приняты законы СССР о налогах с предприятий и физических лиц, которые предполагали введение налога на прибыль, декларирование физическими лицами своих доходов и т.п. Это были шаги к цивилизованной рыночной экономике. Но только шаги: не было целостной системы и, главное, при децентрализации, введении узаконенных правил вместо приказов рыночные механизмы оставались не запущены.
В ряде случаев к этому приспосабливались и законы: налог на прибыль предполагал разные ставки для прибыли до и сверх предельных нормативов рентабельности. Но само установление таких нормативов (для договорных, т.е. уже свободных цен) привело к завышению издержек, а также к изменению организационных структур, в том числе выделению многочисленных аффилированных фирм, увеличению звенности товаропроводящей сети, чтобы разделить прибыль на всех и уложиться в норматив. В этом выразилась принципиальная ущербность всяких переходных, промежуточных, искусственно придуманных форм, не включаемых в логику той или иной экономической системы – плановой или рыночной. Такие формы, может быть и неизбежные на какое-то время, столь же неизбежно содействуют развитию кризисных явлений. В данном случае они вели к сокращению государственных доходов.
В 1999 г. появилась статья Дж. Сгиглица "Куда ведут реформы?"*, привлекшая широкое внимание как одна из первых попыток критики, причем предпринятая весьма авторитетным экономистом, программы либеральных рыночных реформ, предложенной МВФ и Всемирным банком постсоциалистическим странам. Здесь отмечу только одну идею этой статьи: Стиглиц считает, что не надо было торопиться с приватизацией, можно было на первых порах обойтись децентрализацией. Хочу заметить, что именно этот вариант мы реализовали до 1992 г. Тогда шла именно децентрализация, центр утрачивал полномочия, а рыночные механизмы и соответствующие им мотивы все не появлялись. Попытки выстроить соответствующие им суррогаты успеха не приносили. С этим и было связано нарастание общего кризиса, подрывавшего бюджет.
|
|
|
* Стиглиц Дж. Куда ведут реформы? // Вопросы экономики. 1999. № 7.
В целях мобилизации дополнительных доходов был создан Внебюджетный фонд стабилизации, в который должны были поступать 11% фонда заработной платы, 20% амортизационных отчислений, прибыль предприятий, полученная от превышения договорными ценами предельных уровней рентабельности, и др. Пенсионный фонд, ранее выделенный, по предложению B.C. Павлова в 1991 г. был вновь консолидирован в бюджет. В конце 1990 г. был введен налог с продаж, методика исчисления которого была аналогична методике налога на добавленную стоимость.
Что касается конфронтации между союзным центром и Россией, то напомню, что бюджет был избран едва ли не главным полем битвы: в декабре 1990 г. после провала программы "500 дней" Б.Н. Ельцин заявил, что Россия будет отчислять в союзный бюджет 26% поступлений в свой бюджет на финансирование союзных программ.
Далее принцип, что республики будут давать деньги Союзу, был подхвачен, и это была одна из самых опасных мин, подорвавших СССР. Напомним также борьбу за перевод предприятий союзного подчинения под российскую юрисдикцию, стимулируемый снижением налогов и отчислений в бюджет. Например, российский налог на прибыль взимался по ставке 38% против союзной ставки 45%.
В ответ союзное правительство в июне 1991 г. приняло постановление "Об организационных мерах по разработке производственных программ и прогнозов социально-экономического развития предприятий, регионов, республик, Союза ССР на 1992 год в условиях формирования рыночных отношений" (вот с таким названием!), в котором с 1 июля 1992 г. отменялось перечисление амортизации в фонды стабилизации, инвестиции исключались из налогооблагаемой прибыли, давались налоговые льготы отраслям, производящим потребительские товары, отменялось изъятие прибыли, полученной от превышения договорных цен над предельным уровнем рентабельности, и вообще налог на прибыль в части, отчисляемой в союзный бюджет.
|
|
|
Совет Министров РСФСР отменил действие этого постановления на территории РСФСР. И так далее.
Итог показан в табл. 12.4.
Краткий комментарий к табл. 12.4. Это свидетельство финансовой катастрофы. Собрана только половина доходов, в том числе налогов – чуть более 20%. Символично, что трансферты из бюджетов союзных республик выполнены на 85% – новая реальность ослабления Союза.
Впервые заметно сократились расходы, но все же лишь на 20%. Воли на большее не хватило.
Дефицит составил 5,7% ВВП при доходах 7,5% ВВП. Но бюджеты республик пострадали еще больше, хотя в союзный бюджет стали давать намного меньше. Дефицит консолидированного бюджета СССР вырос с 8% в 1990 г. до 14-15% ВВП в 1991 г. (доходы – 38% ВВП, расходы - 53%)*.
* Синельников С.Г. Бюджетный кризис в России: 1985–1995 годы. С. 66.
Именно с этого более чем полуразрушенного состояния в 1992 г. началось строительство российской финансовой системы.
В августе 1990 г., когда завершалась разработка программы «500 дней», в ответ на претензии авторов к союзному Минфину в отношении предоставления информации состоялась их встреча в Архангельском с тогдашним министром B.C. Павловым. Его задача состояла в том, чтобы показать неофитам, что они ничего не понимают, что их предложения по сокращению расходов на инвестиции, на дотации к ценам, на оборону нереалистичны. Каждый рубль экономии в его устах оборачивался сотнями рублей потерь. И выглядели его аргументы весьма убедительно. Помню, мы были обескуражены. Даже неумолимый С.В. Алексашенко несколько утратил боевой порыв.
Между тем по сути мы были правы, только не хватало опыта, аргументов, информации. А главное – не сократишь расходы сегодня, завтра сократишь еще больше. И сам B.C. Павлов показал это уже в 1991 г.
Таблица 12.4. Исполнение союзного бюджета в 1991 г.
| Уточненный план года, млрд. руб. | Исполнение на 1 января 1992 г., млрд. руб. | % к плану | % ВВП | |
| Доходы Налог на прибыль Налог с продаж Доходы от внешнеэкономической деятельности Трансферты из бюджетов республик на финансирование союзных программ Доходы – всего Расходы Народное хозяйство Социально-культурные мероприятия Расходы, связанные с внешнеэкономической деятельностью Оборона Расходы – всего Дефицит бюджета Доходы фонда стабилизации экономики Расходы фонда стабилизации экономики Дефицит фонда стабилизации экономики Итого доходы Итого расходы Итого дефицит бюджета с фондом стабилизации экономики ВВП | 30,8 36,0 86,3 41,7 259,0 47,6 27,9 26,8 108,6 317,6 57,7 37,9 68,5 30,6 296,9 348,2 88,2 –– | 7,1 7,2 26,8 35,5 145,6 25,3 19,6 8,7 101,6 228,8 83,2 14,5 50,9 36,4 160,1 279,7 119,6 2100,0 | 23,1 20,0 31,1 85,1 56,2 53,2 70,3 32,5 93,6 72,0 144,2 38,2 74,3 119,0 53,9 80,3 135,6 –– | 0,34 0,34 1,28 1,27 6,93 2,11 0,93 0,41 4,84 10,90 3,96 0,66 2,43 1,71 7,62 13,30 5,70 – |
Источник: Синельников С.Г. Бюджетный кризис в России: 1985–1995 годы. С. 67.
|
|
|
