Граждане и неграждане

Двойное гражданство покончило с принципом привилегированности гражданства. Уничтожение разницы между гражданами и негражданами покончило с избирательностью гражданства, уходящей корнями в глубь веков. В древних Афинах существовали неграждане-метеки, которых привлекали «экономические возможности» города-государства. Им вменялось в обязанность помогать при защите города, однако они не имели политических прав, а их дети наследовали негражданский статус отцов. Аристотель, сам метек, поддерживал эту систему и утверждал, что для гражданства необходимо некое «отличное качество» и что гражданами не становятся просто «по причине проживания»³⁴⁸. В Римской республике проводилось четкое различие между гражданами и негражданами, поэтому римского гражданства усиленно искали и добивались. В империи гражданство предоставлялось все большему количеству людей и постепенно теряло свою исключительность. После падения Рима, в Темные века и в раннее Средневековье, концепция гражданства на время утратила значимость; возвращение состоялось с возникновением европейских национальных государств, когда люди стали идентифицировать себя как подданных того или иного короля или принца, владевшего территорией, на которой они проживали. Американская и французская революции привели к замене концепции подданства идеей гражданства; чем демократичнее становились общества, тем прочнее внедрялась в социум идея гражданства и тем четче проводилось различие между гражданами и негражданами. «Гражданство представляет собой, – писал Питер Шук, – членство в политическом сообществе, обладающем более или менее выраженной политической идентичностью, то есть комплексом представлений об управлении и законах, принимаемых коллективом»³⁴⁹.

Гражданство связывало идентичность конкретного человека с идентичностью нации. Национальные правительства определяли основания предоставления гражданства (например, jus sanguinis или jus soli^[19]), вырабатывали критерии получения статуса гражданина и процедуры обретения этого статуса. В конце двадцатого столетия идея национального гражданства подверглась ожесточенным атакам, требования к кандидатам на гражданство значительно смягчились, а различия в правах и обязанностях граждан и неграждан фактически нивелировались. Эти перемены были узаконены международными соглашениями о правах человека и аргументами наподобие того, что гражданство не принадлежит нации, но является неотъемлемой характеристикой человеческой личности. Связь между гражданством и нацией была разорвана, в результате чего, как выразился Ясемин Сойсал, пострадал «национальный гражданский порядок»³⁵⁰.

Современные требования к претендентам на гражданство в Америке не слишком суровы. В упрощенном виде их можно сформулировать следующим образом:

1) Пять лет постоянного и легального проживания на территории США;

2) «Добропорядочность», то есть отсутствие криминального прошлого;

3) Способность говорить и писать по-английски (знания на уровне восьмого класса);

4) Общее представление об истории Америки и принципах американской демократии, подтверждаемое сдачей «гражданского теста».

Как признавал один ученый, критиковавший данные критерии за их чрезмерную суровость: «В исторической перспективе эти требования к натурализации представляются достаточно скромными»³⁵¹. Ключевые элементы в этом перечне – базовое знание английского языка и общее представление об американской истории и политике. Эти элементы символизируют и воплощают собой основные признаки американской национальной идентичности – английское культурное наследие и либерально-демократическое «американское кредо».

В большинстве западных обществ различия между гражданами и негражданами к конце двадцатого столетия практически стерлись. «Швеция, Нидерланды, Швейцария, Великобритания, Франция и Германия распространили гражданские, социальные и даже политические права на резидентов некоренного происхождения». В США происходили аналогичные процессы, инициированные судами. «Череда судебных решений существенно уменьшила политическую и экономическую ценность гражданства, запретив правительствам, прежде всего правительствам штатов, делегировать людям те или иные права и экономические преимущества на основании их гражданского статуса»³⁵².

Для американцев важны три «комплекта» прав и привилегий: права и свободы, предусмотренные конституцией; экономические права, привилегии и преимущества, делегируемые правительством; право участвовать в политической жизни и в управлении государством. Лишь последние оставались до недавнего времени недоступными негражданам. Почти все права и свободы, перечисленные в конституции, распространяются на всех людей без исключения, вне зависимости от их статуса на территории Соединенных Штатов. Поэтому можно смело утверждать, что – по крайней мере до 11 сентября 2001 г. – «чужакам», как и гражданам, гарантировались равные права в судебных разбирательствах, на них распространялось действие Первой поправки, защищающей свободу слова и вероисповедания, им разрешалось прибегать к услугам адвокатов и молчать при задержании или аресте, их возбранялось обыскивать и задерживать без санкции прокурора³⁵³. После 11 сентября по соображениям безопасности граждан предпочли отделить от неграждан; данные действия способны в значительной мере повлиять на общий тренд к сглаживанию различий между первыми и последними и даже изменить его направление.

Что касается экономических прав, привилегий и преимуществ, суды, как правило, отменяют законы штатов, предусматривающие предпочтение гражданам при приеме на работу и в других экономических ситуациях. В ключевом для рассматриваемой проблемы деле «Грэм против Ричардсона» (403 U. S. 365) в 1971 году Верховный суд вынес решение о «подозрительности» использования понятия «отчуждения» с точки зрения конституции. В 1990-е годы были предприняты две попытки ограничить экономические права «чужаков» – и обе оказались безуспешными. Поправка 187, принятая на референдуме в Калифорнии 59 процентами голосов против 41 процента, запрещала предоставление медицинской страховки, образования и социального обеспечения нелегальным иммигрантам и их детям. Верховный суд отменил итоги референдума, сославшись на свое решение от 1982 года относительно предложения штата Техас по исключению из государственных школ детей нелегальных иммигрантов. Если не считать одного маловажного пункта, все положения Поправки 187 оказались невостребованными. В 1996 году Конгресс запретил выплату социальных пособий и выдачу продуктовых талонов легальным иммигрантам, но через несколько лет эти ограничения были сняты; общество согласилось лишь с тем, что социальные пособия окажутся недоступными для будущих иммигрантов.

«Выхолащивание» закона 1996 года было, по выражению Питера Спиро, одного из критиков закона, «стремительным и шокирующим»; «этот закон рискует войти в историю как малозначащее препятствие на пути к устранению искусственных преград гражданства». В 2000 году Александр Алейников описывал ситуацию следующим образом:

«Оседлые иммигранты ведут образ жизни, практически неотличимый от образа жизни большинства коренных американцев. Несмотря на то, что они лишены права голосовать и не могут занимать некоторые должности, иммигранты работают, владеют собственностью, обладают всей совокупностью прав в суде, им открыты и доступны все профессии и почти все конституционные права, причем в той же мере, в какой эти права доступны коренным и натурализованным гражданам»³⁵⁴.

Политические права и участие в управлении государством остаются той единственной областью, где по-прежнему существуют различия между гражданами и негражданами. Последним запрещается занимать ряд выборных должностей по соображениям национальной безопасности. Как правило, они также не имеют права избирать и быть избранными и выступать в качестве членов судов присяжных. Эти ограничения безусловно значимы для государства – и подвергаются непрерывным нападкам. Во многих штатах, если вспоминать историю, в девятнадцатом столетии неграждане имели право голоса. Лишь в 1920-е годы это право по федеральному закону было закреплено исключительно за гражданами. В европейских странах неграждане могут участвовать в местных выборах: данная практика применяется в Дании, Финляндии, Ирландии, Нидерландах, Норвегии, Швеции и в некоторых кантонах Швейцарии. Неудивительно, что постоянно звучат требования распространить эту практику и на Соединенные Штаты. В отдельных районах местные власти допускают такую возможность. Особую активность в борьбе за избирательные права неграждан проявляют лидеры мексиканских сообществ, настаивающие на праве голоса для всех, включая нелегальных иммигрантов. Достаточно упомянуть заявления Хорхе Кастанеды той поры, когда он еще не стал министром иностранных дел Мексики. Как выразился председатель одного из школьных советов Лос-Анджелеса: «Когда-то правом голоса обладали только белые мужчины. Мне представляется, что пора уже перейти этот Рубикон»³⁵⁵.

Смягчение требований к претендентам на гражданство должно увеличить список обращений с подобными просьбами. С другой стороны, устранение разницы в правах и привилегиях между гражданами и негражданами должно уменьшить количество заявок на получение гражданства. Какая из этих двух тенденций возобладает? В конце двадцатого столетия показатель натурализации как в Европе, так и в Соединенных Штатах был достаточно низок (причем в США этот показатель был ниже, чем в Канаде). К примеру, в 1990 году 57, 5 процента португальских иммигрантов, проживающих в провинции Онтарио, стали гражданами Канады, а для Массачусетса этот показатель составил 43, 5 процента³⁵⁶. Несомненно, разница показателей определяется множеством факторов, но совершенно очевидно, что смягчение требований к претендентам на гражданство в Америке не привело к усилению желания натурализоваться среди иммигрантов в США. Отметим также, что конец двадцатого столетия ознаменовался общим уменьшением показателя натурализации в Соединенных Штатах: в 1970 году он составлял 63, 6 процента, а в 2000 году – всего 37, 4 процента. Среди тех, кто прожил в США двадцать лет и более, показатель натурализации снизился с 89, 6 процента в 1970 году до 71, 1 процента в 2000 году. Двойное гражданство побуждает иммигрантов натурализоваться, однако все большее число «чужаков» не хочет этого делать.

Исключения составляют случаи, когда натурализация рассматривается как необходимость, диктуемая потенциальными экономическими выгодами. В конце двадцатого столетия были отмечены два кратковременных всплеска уровня натурализации. В 1994–1995 годах количество обращений на гражданство возросло на 75 процентов. В 1995–1996 годах количество одобренных заявок выросло более чем на 100 процентов, а количество отрицательных ответов на обращения по поводу предоставления гражданства возросло с 46 067 в 1995 г. до 229 842 в 1996 г. Эти драматические колебания явились результатом действия двух основных факторов. Во-первых, согласно Акту об иммиграционной реформе и иммиграционном контроле 1986 года до трех миллионов нелегальных иммигрантов получили в 1994 году возможность подать заявки на предоставление гражданства. Во-вторых, в середине 1990-х годов стала очевидной уязвимость программ поддержки неграждан (калифорнийская Поправка 187 и принятый после жарких дебатов в 1996 г. Конгрессом Акт о реформе системы социального обеспечения). Неожиданно образовался большой разрыв между экономическими возможностями, доступными гражданам и негражданам соответственно. Результатом стало повышение показателя натурализации, которое, как было подмечено, «не имело прецедентов в американской истории». Люди, жаждавшие получения гражданства в 1996 г., зачастую не скрывали своих побудительных мотивов. Поправка 187, по словам одного из активистов движения мексиканских иммигрантов, «была чем-то вроде колокола, звон которого пробудил спящего великана». Увеличение количества заявок на гражданство было не осознанным выбором, но, как выразился Майкл Джонс-Корреа, «натурализацией из страха»³⁵⁷. После 1997 года количество заявок пошло на убыль, хотя все равно превышало уровень до 1995 года.

11 сентября пробудило в иммигрантах-негражданах чувство идентичности со страной, в которой они оказались, а последующие действия правительства, в том числе высылка неграждан, привели к стремительному нарастанию количества заявок на предоставление гражданства. Служба по иммиграции и натурализации сообщила, что с 1 октября 2001 года по 1 июня 2002 года было подано 519 523 заявки, тогда как за предыдущий аналогичный срок – 314 971 заявка. Прирост в 65 процентов совпал с одновременным сокращением на 10 процентов количества одобренных заявок, к изучению которых стали подходить более тщательно³⁵⁸.

Устранение различий между гражданами и негражданами, тенденции к уменьшению показателя натурализации, всплеск натурализации в середине 1990-х годов – все это свидетельствует о значимости для иммигрантов экономических предложений правительства. Иммигранты становятся гражданами США не потому, что их привлекает культура Америки или «американское кредо», а потому, что хотят воспользоваться государственными льготами и плодами программы позитивных действий. Если социальные льготы станут доступны негражданам, количество обращений о предоставлении гражданства резко сократится. По словам Питера Спиро, гражданство превращается «в федеральную льготу»³⁵⁹. А если для получения льгот гражданство не требуется, оно воспринимается как ненужный институт. Как заметили Питер Шук и Роджер Смит, «значимостью обладает не гражданство, а принадлежность к обществу всеобщего благосостояния… В отличие от членства в политических сообществах принадлежность к обществу всеобщего благосостояния критична для тех, кто целиком и полностью зависит от системы социального обеспечения; для них это в буквальном смысле вопрос жизни и смерти»³⁶⁰.

Джозеф Каренс, рассуждая с иных позиций, задается вопросом: «А как же лояльность, патриотизм, идентичность? Можем ли мы ожидать, что иммигранты примкнут к Америке? » И сам же отвечает: «Для нас лучше будет не питать подобных ожиданий»³⁶¹. Мнение Каренса выражает точку зрения интеллектуальных и академических кругов Америки. От иммигрантов не следует ожидать лояльности и патриотизма, не следует надеяться, что они когда-нибудь станут идентифицировать себя с Америкой. Отказ от гражданства символизирует радикальное изменение в представлениях о том, что значит быть американцем. Те, кто обесценивает американское гражданство, обесценивают саму ту политическую и культурную совокупность, которая, собственно, и является Америкой.