Служебное право как правовой институт

Государственная служба как явление может быть рассмотрена в различных аспектах: как социальное явление, как один из видов профессиональной управленческой деятельности, как правовой институт и т.д.

В отечественной юридической литературе не выработан единый подход по вопросу о месте правового института государственной службы (служебного права) в системе российского права. По мнению большинства отечественных правоведов, служебное право пока не сформировалось в самостоятельную отрасль права и представляет собой комплексный правовой институт, включающий в себя нормы различных отраслей российского права, прежде всего, административного, конституционного, трудового, финансового, уголовного. Существует точка зрения представителей административной школы права, согласно которой служебное право является подотраслью административного права.

Тем не менее, Ю.Н. Старилов отмечает высокий уровень, ясные юридические границы, крупный масштаб сформированности законодательства о государственной службе, позволяющий в полной мере говорить о российском служебном праве как о факте правовой системы России, важнейшей составной части отечественного административного права, опирающейся на весьма сложно-структурированное законодательство о государственной службе[3].

Не сформировалось единого мнения и относительно терминологии. В научной литературе можно встретить употребление терминов «государственная службы» или «служебное право». Отметим, что складывающиеся общественно-правовые отношения в рамках государственной службы не включают в себя отношения, регулируемые муниципальной службой, хотя с точки зрения «деятельностного подхода» цели государственной и муниципальной служб пересекаются. Несмотря на отсутствие единства в терминологии представляется более логичным употреблять термин «служебное право» в учебном процессе.

Основополагающее значение для служебного права имеют конституционно-правовые нормы. Конституция Российской Федерации, закрепив обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2)[4], тем самым устанавливает, что служащие всех органов государственной власти при исполнении своих полномочий должны быть ориентированы, прежде всего, на обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина. В Конституции РФ установлены и отдельные обязанности для долж­ностных лиц (в основном в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина – ст. 24, 41, 46, 53). В ч. 4 ст. 32 Конституции РФ закреплено, что граждане Российской Федера­ции имеют равный доступ к государственной службе. Предусматривая данное право, Конституция РФ провозглашает недопустимость введения каких-либо преимуществ или ограничений при поступлении на государственную службу или в процессе ее прохождения, за исключением ограничений, необходимых для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). В статьях 71 и 72 Конституции Российской Федерации заложены основы и для решения вопроса о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и субъектов Российской Федерации в сфере государственной службы.

В главе 30 Уголовного кодекса РФ[5] предусмотрена ответственность должност­ных лиц, совершивших преступление против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправле­ния.

Большая часть норм, входящих в правовой институт государственной службы, содержится в различных законах и подзаконных актах, регламентирующих процесс прохождения службы в различных органах власти. Необходимо подчеркнуть, Федеральный закон «О системе государственной службы РФ», законы о видах госслужбы и акты, принятые в их развитие, не направлены на регламентацию государственно-властной деятельности государственных служащих. На сегодняшний день, нормы, относящиеся к правовому институту государственной службы, не регулируют отношения, связанные с реализацией служащими задач и функций государственных органов, за исключением отдельных внутриорганизационных полномочий. Учитывая направленность и предмет регулирования современного отечественного законодательства о государственной службе, к государственно-служебным отношениям следует относить лишь внутриорганизационные, аппаратные правоотношения, складывающиеся в государственных органах.

Нормативные правовые акты, регламентирующие общественные отношения в сфере государственной службы, традиционно рассматриваются в отечественной правовой науке как часть административного законодательства, так как они регулируют отношения в сфере государственного управления и состоят, преимущественно, из императивных норм. В данных нормативных правовых актах закреплены принципы государственной службы; по­нятие, виды и реестры должностей в государственных органах; порядок проведения аттестации и присвоения классных чинов (дипломатических рангов, воинских, специальных званий); правовой статус государственного служащего; особен­ности прохождения государственной службы; вопросы управления государст­венной службой и т.д.

Аналогичным образом регламентированы вопросы организации и прохождения службы в органах местного самоуправления. Государственная служба и муниципальная служба базируются на основе единства целей, задач, принципов организации и функционирования, являясь разновидностями публичной службы. Отечественные правоведы неоднократно высказывались о целесообразности формирования единой правовой базы государственной и муниципальной служб, однако до настоящего времени законодательство о государственной службе и о муниципальной службе развивается автономно, несмотря на наличие общих принципов.

Таким образом, предметом служебного права выступают три сферы общественных отношений: 1) организация самой системы государственной и муниципальной службы, а также структуры должностей в государственных и муниципальных органах; 2) формирование статуса государственного (муниципального) служащего и гарантий его осуществления; 3) регламентация процедуры прохождения государственной (муниципальной) службы.

В соответствии с действующими законодательством на государственных и муниципальных служащих распространяется тру­довое законодательство с особенностями (т.е. с изменениями и дополнениями) предусмотренными специальными нормативными правовыми актами о государственной и муниципальной службе.[6] В указанных статьях четко определено, что нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с государственной и муниципальной службой, в части, не урегулированной специальными федеральными законами. В последние годы, в связи с развитием нового законодательства о государ­ственной службе, происходит сокращение сферы практического регулирования нормами трудового права так называемых внутриорганизационных отношений в органах государственной власти и органах местного самоуправления. На сегодняшний день трудовым законодательством закреплены основные (общие для всех категорий работников) права, обязанности, гарантии, а также регламентированы особенности труда отдельных категорий государственных и муниципальных служащих (женщин, лиц, совмещающих государственную службу с обучением т.п.) и некоторые другие вопросы.

Служебное право на современном этапе его развития представляет собой комплексный правовой институт и включает в себя (естественно, на основе однородности регулируемых общественных отношений) нормы различных отраслей российского права, преимущественно нормы административного права, а также нормы конституционного права, трудового права, уголовного права и некоторых других отраслей российского права.

Данный правовой институт в настоящий момент находится в стадии реформирования, в связи с тем, что в действующее законодательство вносятся различные изменения и дополнения, разрабатываются положения, направленные на совершенствование и уточнение статуса государственных и муниципальных служащих, порядка поступления и прохождения государственной службы.