Конституционно-правовой статус РФ

В ст. 1 Конституции РФ говорится о том, что РФ – Россия есть федеративное государство, ее наименование РФ и Россия равнозначны. Федеративному устройству посвящена ст. 5 Конституции РФ, имеется специальная глава 3 «Федеративное устройство». Другие статьи глав регулируют общественные отношения с учетом федеративной структуры государства. Конституция РФ допускает использование договорной формы лишь в регулировании разграничения предметов ведения и полномочий. Введен достаточно сложный порядок подготовки и подписания этих договоров, требований их утверждение федеральным законом.

Субъекты РФ всех видов перечислены в Конституции РФ в алфавитном порядке. По родовой принадлежности их можно подразделить на государства – это республики; национально-территориальное образование – автономный округ, автономные области; территориальное образование – края, области, города федерального значения. [7]

Характеристика субъектов как государств или государственных образований обусловлена тем, что они имеют ряд общих черт, приближающих их к государству: основной закон, законодательство, самостоятельное управление внутренними делами, определяет участие во внешнеэкономических и внешнеполитических отношениях. Но они лишь отдельные субъекты, в отличие обычных административно-территориальных единиц, и это не делает их равными самостоятельному государству.[8]

По поводу наименования республик государствами высказался Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 июня 2000 г. Субъект РФ, не обладает суверенитетом, не может по статусу быть равноправным с суверенным государством; использование понятия «республика» не означает признание государственного суверенитета этих субъектов, а отражает определенные особенности конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального характера.[9]

Перечень субъектов дается в ст. 65 Конституции РФ. Последовательность расположения может зависеть от: величины населения – от большого к меньшему; экономического потенциала; времени вступления в состав федерации; алфавитного критерия. Нынешний порядок перечисления субъектов остался в наследство, когда национальный принцип построения был связан с автономными республиками в ее составе, так как другие административно-территориальные единицы не могли быть равными с республиками. Надо полагать, что порядок перечисления в ст. 65 Конституции ни в коей мере не означает возвышение этих субъектов над другими, все они равноправны.

В вопросе наименования субъекта отражается два фактора: географический и национальный. Географический фактор виден в наименованиях краев, областей, городов федерального значения; национальный в наименованиях республик, автономных округов и областей. Интересен вопрос: почему у субъекта данное наименование; как объяснить наименование; как объяснить наименование «край». В РФ есть 9 краев: Алтайский, Красноярский, Краснодарский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский и др.

В советское время признаком 5 краев считал, что в их составе имеются автономной области, а названия примерно связывали с окраинным положением. Но, несмотря на то, что 4 области стали республиками, края продолжали так называться. В новых Пермском и Краснодарском краях бывший автономный округ получают статут национальной административно-территориальной единицы. Это позволяет предположить, что край является тоже сложным по составу территориальным образованием, т.е. вопрос о наименовании субъектов может быть непременно связан с перспективами государственного устройства России. Если оно станет унитарным, и теперешние субъекты станут просто административно-территориальными единицами, республики получат наименование новые – например губернии.[10]

Важно подчеркнуть вопрос об образовании нового субъекта РФ, а точнее критерии образования и порядок образования нового субъекта РФ. Критерии образования нового субъекта РФ не изучены. В советский период вопрос о критериях создания субъекта рассматривался применительно к союзным республикам. Позиция, высказанная Сталиным при принятии Конституции СССР 1936 г., полагала, что образование новой союзной республики возможно по критериям, позволяющим существовать ей в качестве самостоятельного государства: иметь достаточно большое население, обладать необходимым экономическим потенциалом; иметь окраинное географическое положение.

В современности данные критерии образования субъекта не являются приемлемыми; более того, мировое развитие давало примеры возникновения независимых государств, не обладающих данными признаками, вопрос о критериях образования нового субъекта РФ остается открытым. Но, критерии изложенные И.В. Сталиным, могут быть приняты во внимание и в настоящее время с определенными модификациями.

Должна быть способность территории по экономическим, организационным, национальным факторам быть субъектом РФ. Это надо рассматривать, как способность иметь экономическую достаточность либо способность обеспечивать себя минимумом дотаций, субъект должен вносить вклад в общегосударственное разделение труда, производить продукцию, удовлетворять потребности рынка рабочих мест. Организационный фактор может быть сведен к следующему: необходимость обособленного управления; подготовленность населения к формированию органов власти, к решению вопросов путем непосредственного волеизъявления. Для тех районов, где компактно проживают национальные группы, особое значение имеет национальный фактор. Этот фактор может быть связан с их желанием, с помощью обособленной единицы, выражать свои этнические интересы.

Возможность образовывать новый субъект может возникнуть из необходимости разделения властей по вертикали, когда управление соответствующей федерацией в рамках имеющихся субъектов не эффективно. Создание нового субъекта может вытекать и из потребностей соответствующей территории в разнообразных связях, т.е. если большинство вопросов может быть эффективно разрешено на (территории) уровне субъекта, то нет необходимости в выходе на уровень РФ. Если же возникают вопросы, которые необходимо решать за пределами того субъекта, куда входит территория, то это неизбежно подталкивает к необходимости создания самостоятельного субъекта.

Говорить о создании нового субъекта можно и тогда, когда на основе потенциала требуется собственная нормативная правовая база для организации дел, учета бытовых, природных условий территории.

При создании нового субъекта, особенно в многонациональных государствах, нужно учитывать фактор взаимоуживаемости, совместности населения. Если между ними нет ничего общего, не могут найти общего языка, враждуют – надо задуматься о необходимости вывести отношения на федеральный уровень.[11]

Порядок образования нового субъекта РФ предусматривается в Конституции РФ, Федеральном конституционном законе «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ» от 17 декабря 2001 г. В частности, Конституция РФ в ч. 1 ст. 137 предусматривает три варианта решения вопроса о создании нового субъекта: изменения в ст. 65 Конституции РФ, определяющую состав РФ, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в РФ, об образовании в ее составе нового субъекта, об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ; отсюда вытекают две особенности: общие правила по порядку решения соответствующих вопросов содержатся в специальном ФКЗ; каждый случай создания нового субъекта оформляется ФКЗ.

В законодательстве наиболее ясно определены два варианта образования нового субъекта: путем принятия и путем образования на базе существующих. По поводу изменения конституционного права статуса ясности нет. ФКЗ от 17 декабря 2001 г. указал, что образование в РФ нового субъекта – процедура не связанная с принятием в РФ иностранного государства или его части.[12]

Согласно федеральному конституционному закону от 17 декабря 2001 г., принятие и образование нового субъекта осуществляется на добровольной основе. При этом должны соблюдаться государственные интересы РФ, принципы федеративного устройства, права и свободы человека и гражданина, учитываются сложившиеся исторические, хозяйственные, культурные связи субъектов, их социально-экономические возможности.

Принятие в РФ иностранного государства или его части в качестве нового субъекта осуществляется по взаимному согласию РФ и иностранного государства, в соответствии с международным договором о принятии в РФ в качестве нового субъекта иностранного государства или его части. Инициатором принятия выступает само иностранное государство.

Международным договором регулируются наименование и статус нового субъекта РФ, приобретение гражданства РФ, правопреемства в отношении членства в международных организациях иностранного государства, его имущественных активов и пассивов, действие законодательства на территории нового субъекта, функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления. Им может устанавливаться переходный период, в течение которого новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную, правовую системы РФ, в систему органов государственной власти РФ. После подписания международного договора Президент РФ обращается в Конституционный суд с запросом о проверке соответствия Конституции РФ данного договора, а затем вносит его в Государственную Думу на ратификацию.

Федеральный конституционный закон о принятии в состав РФ нового субъекта должен содержать положения определяющие наименование, статус и границы нового субъекта, заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которого субъект должен быть интегрирован.[13]

Интересна ситуация, когда включаемая в состав РФ территория и существующий субъект, хотят объединиться в один. Логически можно предположить, что это станет вторым этапом, и будет подпадать под образование нового субъекта.

Что касается образования нового субъекта, то по федеральному конституционному закону от 17 декабря 2001 года, это возможно в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ, что, в свою очередь может повлечь прекращение существования субъектов РФ, территории которых объединяются. Инициатива образования в составе РФ нового субъекта принадлежит заинтересованным субъектам, т.е. тем, на территориях которых образуется новый субъект. Их предложение направляется Президенту РФ. Оно должно быть обоснованным и содержать предполагаемое наименование, статус, границы, прогноз социально-экономический последствий. Должны быть представлены сопроводительные материалы: предложения о правопреемстве в отношении собственности заинтересованных субъектов, в отношениях с органами государственной власти РФ, другими субъектами; предложение о внесении изменений в ФЗ о федеральном бюджете, о функционировании государственных органов и организаций объединяющихся субъектов, о действии законов и других нормативно-правовых актов объединяющихся субъектов, о предполагаемых сроках проведения референдумов по вопросу об образовании нового субъекта, формулировка вопроса выносимого на референдум.

Президент уведомляет о полученном предложении Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ. При необходимости проводит с ним соответствующие консультации.

После проведения соответствующих консультаций с Президентом, при поддержке им инициативы вопрос об образовании нового субъекта выносится на референдум объединяющихся субъектов.

В случае если в одном или нескольких заинтересованных субъектов такие референдумы будут признаны несостоявшимися или результаты будут признаны недействительными, в этих субъектах может быть проведено повторное голосование при условии, что на референдумах иных заинтересованных субъектов вопрос об образовании нового субъекта получил одобрение. Если референдум признан состоявшимся на территории более чем половины заинтересованных субъектов, или все таки получил одобрение на референдуме хотя бы одного субъекта, инициатива может быть вновь выдвинута теми же заинтересованными субъектами не ранее чем через год.

Президент РФ вносит проект федерального конституционного закона об образовании нового субъекта в составе Федерации в Государственную Думу только если на референдуме заинтересованных субъектов были приняты соответствующие решения по вопросу об образовании.

Проект закона должен содержать положение: о наименовании, статус, границы, о прекращении существования заинтересованных субъектов, переходные положения, сроки, в течение которых должны быть урегулированы вопросы о формировании органов государственной власти, о правопреемственности в отношении собственности, в отношениях с органами государственной власти, функционирование территориальных органов исполнительной власти, федеральных судов, функционирование государственных органов и организаций заинтересованных субъектов на территории нового субъекта. Федеральное Собрание принимает в установленном порядке закон об образовании нового субъекта, в котором решаются указанные вопросы.[14]

В соответствии с указанными нормами 25 марта 2004 г. был принят ФКЗ «Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермского автономного округа».

ФКЗ от 30 декабря 2006 г. образован новый субъект РФ – в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. 14 октября 2005 г. образован новый субъект РФ – Красноярский край – в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов. ФКЗ от 12 июля 2006 г. образован новый субъект РФ – Камчатский край – в результате объединение Камчатской области и Корякского автономного округа.[15]

Большое число коренных малочисленных народов, населяющих территорию РФ, не позволяет предоставить каждому статус субъекта Федерации, но эти народы нуждаются в признании своих особых прав, которые гарантируются ст. 69 Конституции, общепризнанными договорами РФ. Статус коренных малочисленных народов закреплен в Федеральном законе «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ», который определяет общие принципы организации и деятельности общин коренных народов Севера, Сибири, Дальнего Востока. Они создаются с целью защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, прав и законных интересов. Определены правовые основы общинной формы самоуправления и государственные гарантии его осуществления. Положения, касающиеся особенностей их правового положения закреплены и в ряде других законов: Лесной кодекс устанавливает режим землепользования и ведение лесного хозяйства в местах их проживания; Основы законодательства РФ о культуре гарантирует государственную поддержку в сохранении культурно-национальной стабильности; определенные льготы введены налоговым законодательством; законодательством о приватизации государственных и муниципальных предприятий.[16]