 |
Особенности правового положения отдельных субъектов
|
|
|
|
В составе РФ в настоящее время находится 21 республика: Республики Адыгея, Алтай, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Карелия, Коми, Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия), Северная Осетия – Алания, Татарстан, Тыва, Удмуртия, Хакасия, Чечня, Чувашия.
Республика в составе РФ – демократическое правовое государство, созданное в рамках России. Власть в этих государствах не является суверенной, они самостоятельны в пределах установленных Конституцией РФ. Они не вправе нарушать государственную целостность РФ, единство системы государственной власти. Конституция РФ не закрепляет право выхода республик из состава Федерации. Основание для этого носит не сколько юридический, сколько этический характер.
С национальной точки зрения население носит смешанный характер из-за чего выделение той или иной республики породила бы дискриминацию и межнациональные конфликты. До принятия Конституции РФ, ряд республик – Татарстан, Саха, Башкортостан, Тыва – закрепили статус суверенного государства, субъекта международного права. Татарстан закрепил свое положение как государства «ассоциированное с РФ».
Республики равноправны в отношениях с субъектами, но не с самой Федерацией. В договорах речь идет о разграничении предметов ведения и полномочий, а не с раздела суверенитета и территории.[48]
Неправомерность постановки вопроса о суверенитете республик раскрыта в Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г.: «По смыслу преамбулы, ст. 3,4,5,15,65,66,71 Конституции в их взаимосвязи, республики не имеют статуса суверенного государства; решить этот вопрос в контекстах иначе они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства».[49]
|
|
|
Статус республик в составе РФ характеризуется тем, что она имеет свою территорию. Так Конституция Якутии устанавливает, что территория принадлежит многонациональному народу и является исконной землей традиционного расселения ее коренных народов. Территория является пространственным пределом власти, она обладает территориальным верховенством в пределах территории. Территория не может быть изменена без ее согласия. В конституциях, уставах устанавливается порядок выражения такого согласия. Так, Конституция Бурятии устанавливает, что изменение территории осуществляется путем референдума, если проголосовало более половины граждан, в том числе Бурятской национальности.
Правовой статус республик РФ характеризуется наличием конституционно-правовой системы: конституция, законы, договоры и соглашения. Конституция устанавливает основы конституционного строя: права, свободы, государственно-правовой статус, систему, принципы организации, компетенцию органов власти. Они принимаются в порядке определенном самой республикой. Так в Карелии этот вопрос относится к ведению Палаты Председателей Законодательного Собрания.
Республики пользуются правом законодательной инициативы в Федеральном Собрании РФ; участвуют в разработке Федеральных законов по предметам совместного ведения. При Президенте РФ имеются постоянные представительства, для координации взаимодействия республиканских правительств с администрацией Президента РФ.
Республики имеют право собственности на землю, недра, леса, воды, растительный и животный мир, другие природные богатства, находящиеся на их территории, памятники истории, культуры, объекты национального достояния. По взаимной договоренности часть природных ресурсов могут приобретать статус федеральных.
|
|
|
Республики могут устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления они употребляются наряду с государственным языком РФ. Согласно Степному Уложению Калмыкии, статус государственного языка предоставлен русскому и калмыцкому языкам, Бурятии – бурятскому и русскому, в Коми – коми и русскому языкам.
В местностях компактного проживания национальных групп, не имеющих своих национально-государственных и национально-территориальных образований, наряду с государственным языком республик в официальных сферах общения могут использовать язык населения данной местности.
Говоря о международной правосубъектности можно привести пример. В ст. 62 Конституции Республики Коми говорится: республика является самостоятельным участником международных и внешнеэкономических отношений, соглашений с другими республиками, краями, областями, автономной областью, автономными округами РФ, если это не противоречит Конституции России.
Республика самостоятельно утверждает Государственный флаг, герб, гимн – официальные символы государства, выражающие его самобытность и исторические традиции народов. Например, Государственный флаг Республики Тыва представляет собой прямоугольное голубое полотно, со стороны древка из верхнего и нижнего углов исходят наклонные и голубые полосы. Голубые полосы соединяются и образуют одну полосу. Параллельно ей, сверху и снизу проходят белые полосы. Условный треугольник имеет золотой цвет. Отношение ширины к длине – 1:2 м.
Государственным гербом является изображение на голубом фоне всадника в национальной одежде, скачущего на встречу лучам восходящего солнца. В основании герба на традиционной ленте «кадак» белого цвета надпись «Тыва». Изображение в обрамлении пятилепестковой формы с чередованием по контуру полос золотого и белого цвета. Республика имеет свой гимн. Столицей является город Кызыл, статус которого определяется законом Республики.[50]
Самостоятельностью республики наделены и в вопросе своего наименования, пользуясь, чем почти все республики изменили свои наименования: Республика Горный Алтай переименована в Республику Алтай, Ингушская Республика – в Ингушетию, Северная Осетия – в Республику Северная Осетия-Алания. Большинство такого рода изменений было связано и с распадом СССР: Калмыцкая ССР – в Республику Калмыкия – Хальмг Тангч, Марийская ССР – в Марий Эл.
|
|
|
Согласно ст. 66 Конституции, статус республики может быть изменен по взаимному согласию РФ и республики, в порядке установленном Федеральным конституционным законом. Например, в республике Тыва, изменение статуса осуществляется на основе волеизъявления 2/3 ее граждан, обладающих избирательным правом.[51]
Конституция РФ, Федеративный договор и конституций республик определяют предметы ведения республик. Часть из них составляют предметы совместного ведения. Перечень вопросов составляющих предметы совместного ведения РФ и субъектов, и предметы собственного ведения субъектов РФ был указан выше. По данным вопросам имеются договора РФ и субъектов. Например, договор РФ и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г. «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий». Согласно нему, органы РФ и органы Республики Татарстан совместно осуществляют и другие полномочия: защита суверенитета и территориальной целостности; организация подготовки народного хозяйства; вопросы продажи оружия, боеприпасов, военной техники и имущества, конверсия оборонной промышленности; руководство разработкой и производством вооружений, военной техники на территории республики; образование фондов регионального развития; проведение денежной политики, координация ценовой политики; деятельность геодезии, метеорологии, коллизионные вопросы гражданства; управление объектами собственности. РФ и Республика Татарстан совместно осуществляют полномочия по вопросам создания общих фондов для финансирования совместных программ; подготовку национальных кадров для школ, учебных заведений, учреждений культуры, СМИ, обеспечение дошкольных учреждений и учебных заведений литературой на родном языке; координация научных исследований в области истории, культуры народов и их языков; координация управления энергетической системой, железнодорожным, трубопроводным, воздушным, водным транспортом, связью; координация деятельности правоохранительных органов, органов безопасности, разработка и реализация целевых программ по борьбе с преступностью; обеспечение режима беспошлинного и беспрепятственного транспорта, грузов, продукции.[52]
|
|
|
Говоря о предметах исключительного ведения республик, можно привести пример Республики Бурятия, – к исключительному ведению которой относятся принятие Конституции, внесение изменений и дополнений в нее, контроль за ее соблюдением; территория и административно-территориальное устройство; защита статуса; вопросы гражданства в Республике; установление системы республиканских органов государственной власти, обеспечение деятельности органов местного самоуправления; установление республиканского бюджета; республиканские и местные налоги; создание фондов экономического, социального, культурного развития. В ее ведении находится заключение Федеративного договора, межпарламентские, межправительственные договора и соглашения.
Таким образом, подводя итог по вопросу конституционно-правового статуса республик, можно выделить основные моменты: они созданы по национально-территориальному признаку; в Конституции РФ они обозначены как государства, хотя это не дает им особых прав и привилегий; в перечне субъектов они поставлены на первое место; главным правовым актом является Конституция Республик; главный правовой акт может быть принят как законодательным органом власти, так и на референдуме, а в других субъектах только органом законодательной власти; они имеют право на установление своих государственных языков, для других субъектов такая категория не предусмотрена, хотя всем народам гарантируется сохранение и использование их родных языков.[53]
В составе РФ находятся девять краев, сорок шесть областей, два города федерального значения, которые являются государственно-территориальными образованиями. Они, также как и республики, обладают определенной учредительной властью, вправе принимать уставы, законы, имеют свою символику, являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, образуют органы государственной власти. Края, области имеют административные центры. Статус города федерального значения г. Москва имеет определенные особенности, которые определены Законом РФ 15 апреля 1993 г. «О статусе столицы РФ».
Эти особенности связаны с осуществлением функций столицы: органы государственной власти Москвы предоставляют федеральным органам государственной власти, представительствам, здания, строения, сооружения; обеспечивают необходимые условия для проведения общегосударственных и международных мероприятий; согласовывают проект генерального плана развития города; участвуют в содержании и развитии систем связи, федеральных автомобильных дорог общего пользования и иных транспортных систем на территории города.
|
|
|
Затраты города, связанные с осуществлением этих функций полностью компенсируются за счет федерального бюджета.
В состав России входят одна автономная область и четыре автономных округов: Еврейская автономная область; Ненецкий, Ханты-Мансийский, Чукотский, Ямало-Ненецкий автономные округа.[54]
Автономная область является одним из форм национальной государственности народов РФ – национально-государственным образованием. Она входит в состав РФ непосредственно (Законом РФ от 15 декабря 1990 г., все автономные области были выведены из состава краев). Автономные округа имеют возможность самостоятельно решать вопрос о вхождении в РФ непосредственно или через другой субъект РФ.
Говоря об автономии вообще, то она используется в практике государственного строительства многих стран. Автономия – это право на самостоятельное решение вопросов своей жизни определенной территорией или совокупностью людей. Если автономия выступает способом обеспечения самостоятельности территории, то это территориальная (областная) автономия, которая, в свою очередь, может быть реализована в двух вариантах: национально-территориальная, как средство национального самоопределения народов. В этом случае территория компактного проживания этноса объявляется национально-территориальной автономной единицей – автономная республика, область, округ, национальный район; территориальная автономия, когда территориальным единицам предоставляется более широкий круг прав, возможностей самостоятельного решения вопросов, ранее находившихся в ведении центральной власти. Применительно к территориальной автономии используются понятия политическая, административная автономия. О них речь идет при создании автономных единиц, приближающихся по статусу и правам к государству, но они не государства в настоящем смысле этого слова, а так называемые «квазигосударства». Административная автономия обычно представлена единицами, близкими по положению и объему прав к обычным административно-территориальным единицам. От территориальной автономии отличается национально-культурная автономия: объединяет лиц одной национальной принадлежности, проживающих некомпактно, а разбросанных по всей территории государства. Ее суть отражается в наименовании – общество людей одного национального происхождения, языка, созданное для поддержки их интереса к своей истории, культуре, литературе.[55]
При этом на практике возникла конституционно-правовая коллизия: если край, область, автономный округ являются субъектами РФ, значит, они равны в статусе; если же автономный округ входит в состав края, области, то он принимает подчиненное положение, в результате чего между органами некоторых областей и округов стали возникать трения. Перспективы разрешения данных проблем возможны в двух направлениях: либо объединение этих субъектов в один; либо выход автономного округа из состава края, области. На эту проблему обращал внимание и Конституционный Суд РФ. Так в своем постановлении от 11 марта 1993 г., отметил, что нахождение округа в составе края, области не означает поглощения ее территории, являющейся составной частью территории РФ.
В другом постановлении от 14 июля 1997 г., суд признал, что равноправие субъектов не исключает вхождение округа в край или область. Вхождение одного субъекта в состав другого является реальным лишь в случае, если происходит включение его территории и населения в состав другого субъекта. В связи с этим население округа вправе участвовать в выборах органов государственной власти края, области.
В 2003 г. были внесены дополнения в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов», которые установили, что большинство полномочий по предметам совместного ведения осуществляется органами государственной власти края, области, на всей территории, включая территорию автономного округа. По предметам исключительного ведения, полномочия осуществляются округом самостоятельно.
Хотя два вида субъектов РФ сохранили в своем наименовании слово «автономный», на деле национально-территориальной автономии в РФ нет, т. к. соответствующие субъекты на равных условиях осуществляют территориальное самоуправление, участвуют в делах Федерации. Национально-культурная автономия официально признается как конструктивная форма учета интересов представителей национальностей, проживающих не компактно, а разрозненно, с использованием для этого организационно-правовой формы общественных объединений.[56]
Согласно Федеральному закону от 17 июня 1996 г. «О национально-культурной автономии» – это форма национально-культурного самоопределения, представляющее собой объединение граждан РФ, относящих себя к определенной этнической общности, находящихся в ситуации национального меньшинства, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, языка, культуры, образования. Организационно-правовой формой является общественная организация. Право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение.
Она может быть трех видов: местной, региональной, федеральной. Местная вправе организовывать региональную автономию. Региональные автономии двух и более субъектов могут создавать органы межрегиональной координации своей деятельности. Федеральная создается не менее половиной зарегистрированных региональных автономий.
Местная учреждается на общем собрании граждан, относящих себя к определенной этнической общности – постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образовании. Учредителями могут выступать, наряду с гражданами, общественные объединения граждан относящиеся к числу таковых. Делегаты местных автономий на конференции могут учредить региональную автономию в пределах субъекта; делегаты региональных могут учредить федеральную автономию. Все они подлежат государственной регистрации в органах юстиции.
Если этносы имеют свои субъекты РФ, то автономию создают граждане соответствующей национальной принадлежности, проживающие за пределами этого субъекта. ФЗ гласит, что федеральные, региональные автономии граждан, имеющих соответствующие республику, округ, область и органы государственной власти субъектов РФ могут координировать свою деятельность; участвовать в разработке федеральных и региональных программ в области сохранения и развития национальных языков и культуры на основе соглашений и договоров.
Национально-культурная автономия имеет право: – получать поддержку со стороны органов государственной власти, местного самоуправления, необходимую для сохранения самобытности, языка, культуры; – обращаться в органы власти, местного самоуправления, представляя свои национально-культурные интересы; – создавать СМИ в порядке установленном законом, получать и распространять информацию на национальном языке; – сохранять и обогащать историческое и культурное наследие, иметь свободный доступ к национальным культурным ценностям; – следовать национальным традициям и обычаям, развивать и возрождать народные промыслы и ремесла, – создавать образовательные и научные учреждения, учреждения культуры; – участвовать через представителей в деятельности международных неправительственных организаций.[57]
Конституция РФ, Федеративный договор, конституции и уставы субъектов определяют предметы совместного ведения РФ и субъектов, вопросы находящиеся в ведении самих субъектов, следовательно, находящиеся вне пределов ведения полномочий РФ.
Проблема реального разграничения полномочий РФ и ее субъектов по предметам совместного ведения является одной из злободневных в федеративных отношениях. Для упорядочения деятельности были разработаны важные меры, которые закреплены в главе IV ФЗ «Об общих принципах организации законодательной и исполнительной органов государственной власти субъектов РФ», которые именуются «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами субъектов». Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта по предметам ведения субъектов определяются конституцией, уставом, нормативным актом субъекта; по предметам совместного ведения – Конституцией, Федеральным законом, договорами о разграничении полномочий; по предметам ведения Федерации – законами, нормативными актами Президента, Правительства РФ.
Предметы совместного ведения и субъектов в области государственного строительства: обеспечение соответствия конституций, уставов, законов республик Конституции РФ, – ФЗ; защита прав и свобод человека и гражданина; прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, порядка их формирования; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режима пограничных зон.
Большой круг вопросов законодательного регулирования: трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное, административное, административно-процессуальное законодательство.
В области экономической, социальной, культурной политики к совместному ведению относятся вопросы владения, пользования, распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; защиты материнства, отцовства, детства; социальная защита, социальное обеспечение, осуществление мер по борьбе с катастрофами, эпидемиями, стихийными бедствиями, ликвидация их последствий; установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ. Вопросами совместного ведения РФ и ее субъектов являются такие кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат.[58]
Особую область совместного ведения составляют внешние сношения, где общей заботой РФ и субъектов являются координация международных и внешнеэкономических связей субъектов, выполнение международных договоров РФ. ФЗ от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ» устанавливает порядок координации международных и внешнеэкономических связей, содержит правовые гарантии обеспечения прав и законных интересов субъектов. В законе отмечено, что они обладают правом на осуществление таких связей только с субъектами иностранных федеративных государств, их административно-территориальными образованиями, участвовать в деятельности международных организаций, в рамках органов, специально созданных для этой цели. Такие связи с органами государственной власти иностранных государств субъекты РФ могут осуществлять лишь с согласия Правительства РФ.
Согласно ФЗ, органы субъекта должны заблаговременно уведомить соответствующие федеральные органы исполнительной власти о вступлении в переговоры, о заключении соглашения. Проект соглашения не позднее, чем за месяц до подписания представляется для согласования в МИД РФ, а при необходимости и в другие федеральные органы исполнительной власти. Они, в свою очередь, информируют органы государственной власти субъекта о результатах рассмотрения проекта не позднее 20 дней после получения проекта. При этом эти соглашения независимо от наименования, формы, содержания не являются международным договором.
Субъекты РФ, в целях осуществления заключенных им соглашений, по согласованию с МИД РФ могут открывать свои представительства за пределами РФ, давать разрешение на открытие на его территории представительств субъектов и административно-территориальных образований иностранных государств. При этом на них не могут быть возложены дипломатические и консульские функции, они не обладают статусом дипломатических представительств, их работники не пользуются соответствующими привилегиями и иммунитетом.
Таким образом, под международными и внешнеэкономическими связями субъектов понимаются осуществляемые в научно-технической, торгово-экономической, гуманитарной, культурной, экологической и иных областях с соответствующими иностранными партнерами.[59]
Вопросы, не относящиеся к предметам исключительного ведения Федерации, к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, составляют предметы собственного ведения субъектов РФ, т.е. вопросы, не включенные в предыдущие группы. Что не отнесено к ведению РФ, относится к ведению субъекта. Компетенция субъекта обычно закрепляется в их конституциях и уставах. Одни содержат более сплошной перечень предметов ведения и полномочий, охватывающий сферы как совместного ведения РФ и субъектов, так и собственного ведения субъектов. В других субъектах отдельно закрепляют предметы совместного ведения и полномочия вне пределов ведения Федерации и совместного ведения РФ и субъекта.
К предметам собственного ведения субъектов, их конституциями, уставами обычно отнесены: – принятие конституции, устава, законов, иных нормативных актов, внесение в них изменений, дополнений, контроль за реализацией; – установление системы органов государственной власти, порядок организации, деятельности, формирование; – владение, пользование, распоряжение объектами собственности субъекта, управление объектами федеральной собственности, переданными субъекту в управление; – административно-территориальное устройство; – разработка, утверждение, исполнение бюджета, социально-экономических, культурных, градостроительных и иных программ; – учреждение и присвоение почетных званий, наград, премий субъекта; – сотрудничество с другими субъектами.[60]
|
|
|
