Принципы федеративного устройства

В юриспруденции под принципами понимаются основополагающие начала, пронизывающие весь массив правовых норм. Как указано в ст. 5 Конституции федеративное устройство основано на ее государственной целостности, единстве системы органов государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов, равноправии и самоопределении народов страны. Исходя из содержания данной статьи, можно сформулировать следующие принципы федеративного устройства.[17]

Принцип государственной целостности. Его суть в том, что Россия представляет собой не арифметическую сумму субъектов, а единое государство со своим суверенитетом и территорией. В РФ государственным суверенитетом обладает государство в целом. Суверенитет выражается в предоставлении государством своим субъектам широкого круга прав, в осуществлении которых они самостоятельны, но должны считаться с интересами Федерации и других субъектов. Суверенитет РФ распространяется на всю территорию РФ, обеспечивая целостность и неприкосновенность своей территории (ст. 4 Конституции РФ). Таким образом, этот принцип означает следующее: территория едина и неделима, власть органов РФ распространяется на всю территорию в рамках их полномочий, субъекты не обладают государственным суверенитетом, они не имеют право выхода, во внутренних делах и международном общении РФ координирует усилия субъектов; РФ не может в одностороннем порядке изменить субъектный состав.

Принцип единства системы органов государственной власти. Данный принцип закреплен в ч. 3 ст. 5 Конституции. Исходя из этого ст. 72 Конституции относит к совместному ведению Федерации и ее субъектов установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции система органов государственной власти субъектов устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом. Этот принцип проявляется в следующем: речь идет о единстве сути организации государственной власти на федеральном уровне и в субъектах, и хотя образование этих органов осуществляется самостоятельно, они должны учитывать ст. 10 Конституции, т.е. органы государственной власти субъектов должны соответствовать одной из групп этих органов по своей природе и функциям; органы государственной власти РФ и ее субъектов должны быть тех видов, которые обозначены в Конституции, т.е. для законодательной деятельности должен быть создан представительный орган, исполнительную власть осуществляет соответствующий орган. Судебная власть является централизованной федеральной системой, хотя отдельные звенья функционируют в рамках субъектов (мировые суды); органы государственной власти РФ и субъектов образуются в единообразном порядке, т.е. это могут быть выборы населением депутатов, глав исполнительной власти; единство выражается во взаимоотношениях органов государственной власти на федеральном уровне и уровне субъектов, они не подменяют друг друга, используется система сдержек и противовесов, нет права взаимной отмены актов, все спорные вопросы решаются согласительными процедурами либо в судебном порядке; принцип единства проявляется в полномочиях которыми наделяются органы государственной власти: представительный орган принимает законы, исполнение осуществляет оперативное управление хозяйственным и социально-культурным строительством.

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами. В ч. 3 ст. 5 Конституции говорится что основой федеративного устройства является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. К этому вопросу подходят шире: ст. 71,72,73 Конституции говорят о ведении Федерации и о совместном ведении Федерации и ее субъектов, а не их органов.[18]

Данный принцип является основой рациональной организации общегосударственного и регионального управления. В РФ действует следующий вариант разграничения предметов ведения и полномочий внутри федерации: предмет ведения и полномочия исключительно Федерации; предметы совместного ведения Федерации и субъектов, внутри которых каждая сторона имеет собственные полномочия; все остальное относится к числу предметов ведения субъектов.

Ст. 76 Конституции содержит специальные гарантии данного принципа: она дает право РФ на федеральное нормативное регулирование общественных отношений, т.е. по предметам ведения РФ принимаются ФКЗ, ФЗ, а по предметам совместного ведения издаются ФЗ и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов РФ; КРФ гарантирует право субъектов при их правомерных действиях (ч. 6 ст. 76), т.е. если обнаружится противоречие между ФЗ и законом субъекта, изданного в рамках компетенции субъекта, то действует нормативный акт субъекта. С другой стороны, ч. 2 ст. 76 … законные и иные нормативно-правовые акты субъектов не могут противоречить ФЗ принятым по предметам ведения РФ, по предметам совместного ведения.

Из данного принципа вытекает возможность Федерации и субъектов влиять на решения друг друга, субъекты вправе участвовать или влиять через представителей в федеральных органах, через внесение проектов законов путем официального сообщения своего мнения соответствующим на решение вопросов затрагивающих интересы. Федерация не вправе прямо регулировать часть общественных отношений в сфере предметов совместного ведения; принимать в этих сферах законы; оказывать помощь субъектам; Федерация призвана координировать усилия субъектов, обеспечивать согласованные свои и их действия.

На сегодняшний день актуальна проблема разграничения предметов ведения и полномочий, при котором обеспечивалось бы единообразное решение многих вопросов на федеральном уровне и самостоятельность регионов в рассмотрении всех остальных вопросов.[19]

Принцип равноправия и самоопределение народов в РФ. В ч. 3 ст. 5 Конституции РФ указано, что федеративное устройство основано на «равноправии и самоопределении народов РФ». Этот принцип является также одним из принципов в Международном публичном праве: народ, нация является первоосновой, с которой связывают суверенитет государства и сам факт его существования. Не случайно Устав ООН первоначально апеллирует к воле народов. Содержание данного принципа раскрывается в Уставе ООН, ст. 1 Пакта о правах человека 1966 г.: «Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное, культурное развитие. Ни один народ не может быть лишен принадлежащих ему средств на существование. Они имеют право требовать, чтобы их права осуществлялись мирно, без незаконного противодействия, в соответствии с международным правом, по воле большинства народа, без фальсификации его позиций».

В преамбуле, ст. 3 Конституции используется понятие «многонациональный народ РФ», которым охватываются все граждане РФ независимо от возраста и национальной принадлежности. Возникает вопрос: кого надо считать структурной единицей многонационального народа-индивида или национальные группы людей. Основой являются индивиды разной национальной принадлежности. Ввиду того, что в РФ многонациональный народ, это предполагает национальное расслоение индивидов. Категория «многонациональный народ» предполагает единство индивидов как совокупной основы государственности безотносительно к национальной принадлежности. В ч. 3 ст. 5 Конституции используется словосочетание «народы в РФ». В географическом и этнографическом смыслах под народами подразумеваются живущие в РФ группы людей, объединенные разными факторами – национальное происхождение, психология, среда обитания и т.п. С точки зрения социологии, народ – это совокупность людей, проживающих на определенной территории и объединенных общими признаками.

Равноправие означает, что Федерация учитывает и обеспечивает равное положение всех народов, представленных как национальными, так и многонациональными группами людей, их право на участие в федеративных отношениях. Все народы живут на равном положении в РФ.

Самоопределение народов понимается как право на самостоятельное решение вопросов своей жизни, на самоуправление. Кроме того, понятие «самоопределение народа» предполагает право определить свою судьбу в государственном плане, которое может выразиться в двух возможностях: создать свое государственное образование в виде республики или автономии; отказаться от создания собственного государственного образования.

Конституция не предусматривает право на самоопределение, вплоть до их выхода из РФ, отделения с самообразованием самостоятельного государства либо с вхождением в состав другого государства. Позиции РФ относительно права на выход можно сформулировать так: признается самоопределение народов как их право на выбор своей судьбы внутри РФ и на самоуправление, а не право наций вплоть до их отделения и образование самостоятельного государства.

Принцип равноправия субъектов закреплен в ч. 1 и 4 ст. 5 Конституции. В этом принципе подчеркивается равноправие структурных единиц федеративного государства. В нем имеется два аспекта: субъекты РФ равны в правах друг с другом, они имеют один и тот же объем прав, т.е. субъекты наделяются ФЗ полномочиями по вопросам совместного ведения и они являются одинаковыми для всех без исключения; субъекты не могут установить для себя особые предметы ведения и полномочия, не соответствующие характеру федеративного устройства; равенство во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти: с одной стороны, ни у кого нет особых преимуществ на особое представительство в федеральных органах, на привилегированное положение при рассмотрении вопросов, с другой стороны, федеральные органы не имеют юридических оснований и не должны выделять фактические субъекты из общей массы, или строить с ним отношения на иной основе чем со всеми.[20]

При рассмотрении принципа равноправия субъектов РФ нужно обратить внимание на проблему ассиметричности федерации. Этот вопрос встал наиболее остро тогда, когда стали складываться конституционно-правовые основы нового федеративного устройства РФ. Россия, объявляя разные по статусу на тот момент единицы субъектами РФ вынуждена была определенное время учитывать и сохранять неравное положение субъектов. Это в свою очередь, обуславливалось необходимостью учета более высокого уровня государственной интеграции и участие в делах Федерации одних субъектов; требовалось время, чтобы другие субъекты территориальных и национально-территориальных единиц поднялись на уровень федеральных отношений. Эта проблема стала наиболее ясно проявляться, стало очевидной когда отдельные субъекты стали добиваться более высокого ранга, когда пошла волна двусторонних договоров субъектов и Федерации, определяющих их преимущества перед другими субъектами. Это вылилось в ущербность идей ассиметричной федерации, даже в ее опасность для федеративного устройства РФ.

Конечно, субъекты могут быть различны по экономическому потенциалу, уровню культуры, численности населения и т.п. В мире нет федерации, субъекты которой были одинаковы во всех отношениях. В Конституции РФ отдается предпочтенье симметричной федерации, т.е. все субъекты РФ юридически находятся в одинаковом, равном положении как во взаимоотношениях с Федерацией, так и во взаимоотношениях друг с другом.[21]

Принцип построения РФ на сочетании национально-территориального и территориального начал. В составе РФ, имеющие национальное начало в своем образовании и названии являются 21 республика, 10 автономных округов и одна автономная область. Нельзя утверждать, что они построены абсолютно по национальному признаку, так как это может вызвать представление об особом статусе нации, ее приоритетах в органах власти и т.п. Эти субъекты созданы не только по национальному, но и по территориальному признаку, т.е. объединяют всех граждан, проживающих на соответствующей территории. Национальный признак учитывается в плане языка, образования, культуры, обычаев.

Говоря о национально-территориальном принципе, который лежит в основе структуры РФ, нельзя не упомянуть об идее сообществ из лиц соответствующей национальности или языка. В мире существуют федерации, как союзы этих общин. Такая федерация например в Бельгии, где субъекты представлены тремя языковыми общинами – фламандскими, валлонскими, немецкоязычными. Они занимаются вопросами национального языка, культуры, образования. Большинство граждан соответствующей общины проживают компактно. Страна поделена на три области. Видно, что языковой и территориальный принцип переплетаются. Внедрение данной проблемы в РФ вызовет определенные проблемы. Идею национального единства лучше воплотить в национально-культурной автономии. При этом она должна объединять только тех лиц соответствующей национальной принадлежности, которые живут за пределами компактного проживания данного этноса.[22]