Основные муниципальные системы зарубежных стран.

В США в результате эволюционного развития института местного самоуправления сложились две системы отношений «мэр – совет».

В системе «"слабый" мэр – "сильный" совет» при «слабом» мэре действует «сильный» совет, который не только осуществляет нормотворческие полномочия, общее руководство и контроль над деятельностью исполнительного аппарата, но и занимается многими оперативными вопросами управления. Ему принадлежит право назначать чиновников на наиболее важные посты в муниципальном аппарате. В рамках советов обычно создаются комитеты по отдельным направлениям городского управления, которые фактически руководят работой многих муниципальных подразделений и служб.

При данной форме управления мэр избирается населением и наделяется некоторыми самостоятельными полномочиями, в том числе имеет ограниченное право вето на решения совета. Однако слабость позиций мэра связана с отсутствием у него широких прав в административных вопросах.

Практика показывает, что при наличии в городах сложных социально-экономических проблем и противоречий система «"слабый" мэр – "сильный" совет» ведет к заметному снижению эффективности местного самоуправления. В настоящее время в США она используется в основном только в небольших городах. В крупных городах «слабых» мэров почти не осталось. В течение ХХ века их постепенно сменили «сильные» мэры, наделенные довольно широкими полномочиями как в политических, так и в административных вопросах.

«Сильный» мэр сосредотачивает в своих руках почти весь контроль над исполнительным аппаратом. Ему принадлежит право назначать и освобождать от занимаемой должности руководителей департаментов и служб муниципалитета, составлять проект бюджета и организовывать его исполнение. Он может налагать труднопреодолимое вето на решения совета. Хотя в этой модификации муниципального управления наряду с мэром и членами совета некоторые должностные лица избираются, но их число и влияние обычно меньше, чем при системе со «слабым» мэром.

Такая форма руководства получила широкое распространение в крупных городах. Но у нее есть свои недостатки.

· Большая концентрация полномочий у мэра создает основу для напряженных и даже конфликтных отношений между ним и советом.

· Другая проблема возникает из-за совмещения мэром функций политического и административного руководства. Сильный в политическом отношении мэр может не обладать способностями и профессиональной подготовкой, необходимыми для эффективного управления административным аппаратом. Напротив, у мэра с качествами хорошего управляющего может не доставать черт политического лидера. В ряде городов эта проблема находит частичное разрешение с помощью введения в систему управления должности главного администратора, подотчетного мэру и обеспечивающего оперативное руководство работой муниципалитета.

Форма управления «совет – менеджер» является чисто американским нововведением в практику муниципального управления. Она возникла в начале ХХ века, когда в противовес «городской политике» были выдвинуты принципы профессионализма, «эффективности» и «экономии» в управлении. Образцом здесь служили формы и методы управления, используемые в частном бизнесе.

Для данной формы муниципального управления характерен небольшой состав советов (5-9 членов). Советники (члены совета) избираются без участия партий, от города в целом. За советом закрепляются все нормотворческие функции и формирование общей политики муниципалитета. Наряду с этим важнейшей задачей совета является поиск и назначение на определенный срок (как правило, на четыре года) главного администратора (менеджера), на которого и возлагается ответственность за практическую организацию руководства муниципальным аппаратом. Менеджеры рекрутируются из бизнес-среды либо являются профессиональными чиновниками, прошедшими специальную подготовку и имеющими опыт работы в сфере городского управления.

Менеджеру дается право подбирать руководителей важнейших департаментов и служб, утверждение которых в должности осуществляется советом. Второстепенные чиновники назначаются самим менеджером. Он непосредственно направляет и координирует деятельность всех подразделений муниципального аппарата, докладывает совету о состоянии дел в городе и вносит свои предложения, подготавливает проект бюджета, участвует в заседаниях совета с правом совещательного голоса.

При этой системе управления формально сохраняется должность мэра, но он выполняет в основном представительские функции и председательствует на заседаниях совета. У него полностью отсутствуют административные полномочия и нет права вето.

Круг выборных должностей при данной системе обычно ограничивается только членами муниципального совета, что делает управление административным аппаратом более интегрированным, инициативным и оперативным.

Появление формы «совет – менеджер» отражает объективную необходимость в квалифицированном, профессиональном руководстве сложным комплексом хозяйственных и социальных служб современного города. Эта форма является продуктом «менеджеральной революции», в определенной мере технократического подхода, принижающего значение политических аспектов муниципального управления.

Система «совет – менеджер» получила в США широкое распространение. В настоящее время она преобладает в городах с населением от 25 до 250 тыс. человек и немногим уступает системе «мэр – совет» среди городов с числом жителей от 5 до 25 тыс. человек и от 250 до 500 тыс. человек. Ее обычно принимают новые, быстрорастущие средние и небольшие города, относительно однородные по социальному и расово-этническому составу населения. В старых же крупных индустриальных центрах, где наиболее остро проявляются социальные проблемы и противоречия, система «совет – менеджер» практически не используется. В этих городах применяется исключительно форма «мэр – совет», которая позволяет с помощью «сильного» мэра и его «политической машины» обеспечивать социальное маневрирование и сглаживать остроту конфликтов. Не применяется система «совет – менеджер» и в наиболее мелких муниципалитетах, где по финансовым соображениям обременительно нанимать высокооплачиваемого менеджера.

Институт «муниципальных менеджеров» получил распространение также в Норвегии, Швеции, Финляндии и ряде других стран.

Комиссионная форма управления, как и форма «совет – менеджер», появилась в США в начале ХХ века. И если образцом для системы «совет – менеджер» служила крупная корпорация, то прототипом комиссионной формы была небольшая фирма, управляемая коллегиально группой предпринимателей.

В городах с этой формой управления избирается только муниципальная комиссия (в составе 3-5 человек), члены которой не только выполняют функции, свойственные муниципальным советникам, но и осуществляют административное руководство всем исполнительным аппаратом. Каждый «комиссионер» является одновременно и непосредственным руководителем одного или нескольких департаментов муниципалитета. Принятие наиболее важных решений и основные назначения в аппарате производятся комиссией на коллегиальной основе. Ее члены несут и коллективную ответственность за деятельность всего муниципалитета. Обычно посты «комиссионеров» занимают известные в городе «социально активные» бизнесмены и лица свободных профессий, имеющие опыт организаторской деятельности.

Комиссионная форма управления первоначально получила довольно быстрое распространение в средних и малых городах. Однако вскоре проявились ее существенные недостатки: трудность сочетания одними и теми же лицами функций «законодателей» и администраторов, разработчиков политики и ее исполнителей, отсутствие у «комиссионеров» времени и достаточной квалификации для оперативного руководства аппаратом управления. В результате многие муниципалитеты, принявшие эту форму, стали постепенно отказываться от нее. В настоящее время комиссионное управление применятся лишь в небольшой группе муниципалитетов (в 3,4% от их числа).

Обращает на себя внимание, что в крупных американских городах (Нью-Йорк, Сан-Франциско, Нью-Орлеан, Бостон, Филадельфия и др.), а также в ряде средних городов стали использовать гибридные формы управления, совмещающие в себе черты систем «мэр – совет» и «совет – менеджер». Различные модификации этих форм обычно именуются системой ««сильный» мэр – совет с главным администратором». Смысл ее состоит в том, чтобы сконцентрировать внимание мэра на стратегических и политических вопросах городского развития, освободив его от выполнения сложных, поглощающих основную часть времени и требующих высокой компетенции функций оперативного управления административным аппаратом, а эти функции передать профессиональному высококвалифицированному управляющему (главному администратору). Мэр обычно самостоятельно подбирает главного администратора, но его полномочия строго фиксируются либо в хартии муниципалитета, либо в специальном постановлении муниципального совета. В некоторых городах назначения и увольнения главного администратора должны одобряться советом.

Появление данной смешанной формы городского управления связано со стремлением избавиться от негативных черт, присущих обеим базовым формам управления.

Если обратиться к опыту Великобритании, то надо отметить, что главной особенностью британских муниципальных учреждений является соединение в ведении советов и их членов функций общего управления оперативно-исполнительной деятельностью.

Наиболее существенные признаки этой формы – отсутствие единоличного или коллегиального главы исполнительного штатного аппарата и принцип участия депутатов в местном отраслевом управлении через систему комитетов. Мэры или лорд-мэры британских городов, а в графствах, округах и приходах – председатели муниципальных советов, избираемые советами сроком на один год, исполняют только представительские функции и председательствуют на заседаниях советов.

Система комитетов – существенная принадлежность каждого муниципального органа в Великобритании. В графствах и городах-графствах в среднем действуют по 20 комитетов при максимуме в 35. Комитетами образуется до 40-50 подкомитетов. Численный состав комитета – от 10 до 30, а в отдельных случаях – до 100 человек.

Совет может привлекать для работы в комитете лиц, не являющихся его членами, при этом их число не должно превышать трети состава комитета. Принцип кооптирования применяется в тех случаях, когда это полезно для работы совета (например, в библиотечный комитет могут быть привлечены педагоги и священники). Любое лицо, не лишенное права участвовать в работе местного органа, может быть кооптировано в комитет.

Муниципальные советы имеют право делегировать любому комитету свои полномочия, за исключением тех, которые касаются установления налогов и получения ссуд. Такие комитеты считаются исполнительными. В тех случаях, когда комитеты действуют в пределах преданных им полномочий, ни одно их решение не может быть изменено или аннулировано. Единственное, что могут сделать члены совета, – это выразить неодобрение такому решению. Исполнительный комитет, утративший доверие совета, может быть распущен, но принятое им решение останется в силе.

Если делегирования полномочий не произошло, комитет считается консультативным органом, его рекомендации не будут иметь юридической силы, пока не получат одобрения на заседании совета.

Комитеты могут быть частично исполнительными и частично консультативными органами. В таком случае на заседании совета они представляют отчет из двух частей – по делегированным и консультативным полномочиям.

Муниципальное управление в Великобритании имеет как бы два этажа: комитет и подчиненный ему административный аппарат.

Комитеты – почти единственный канал связи советов с департаментами и прочими административными органами муниципалитета. В комитетах протекает основная часть муниципальной деятельности, связанная с принятием решений и контролем.

В большинстве местных органов правила и процедуры предусматривают, что ни один вопрос не может быть рассмотрен советом до тех пор, пока он не будет обсужден в соответствующем комитете.

Местное самоуправление в Великобритании, таким образом, являет собой одну из форм комиссионной системы и при всех недостатках, присущих этой форме местной власти, имеет одно важное преимущество – систему «смешанных» комитетов, благодаря которой значительное число выборных советников, с одной стороны, и представители актива муниципальной общественности, с другой, имеют возможность участвовать в местном управлении, повышая его эффективность, и приобретают таким путем большой опыт, нередко связанный с хорошим знанием насущных нужд населения.