Земля, водные объекты, недра в гражданском обороте.

Действующее земельное законодательство не содержит четкого перечня земель, исключенных из оборота. Однако из нормативных актов, регулирующих приватизацию земель, можно сделать вывод, что земли, не подлежащие приватизации, а следовательно, являющиеся объектом публичной собственности, из оборота исключены. К ним, в частности, относятся земли общего пользования (улицы, проезды, дороги, набережные, лесопарки, скверы, бульвары, пляжи и т.д.). Кроме того, из оборота исключены земельные участки, которые в соответствии с законом находятся только в государственной собственности, – земли лесного фонда, земли особо охраняемых территорий.

Новый Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. (СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147) предусматривает, что земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Кодекс содержит исчерпывающий перечень земельных участков, изъятых из оборота, занятых находящимися в федеральной собственности объектами. К таким объектам, в частности, относятся: государственные природные заповедники и национальные парки; здания, строения и сооружения, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федерации, войска пограничной службы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы; здания, строения и сооружения, в которых размещены военные суды; объекты организаций федеральной службы безопасности и т.д.

В соответствии со ст. 129 ГК РФ к ограниченно оборотным объектам принадлежат такие объекты, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо нахождение которых в обороте допускается по специальному разрешению. Виды указанных объектов определяются в порядке, установленном законом. Действующее законодательство предусматривает виды земельных участков, которые могут принадлежать лишь определенным лицам. К ним относятся земельные участки для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства. Право на получение такого участка имеют дееспособные граждане Российской Федерации, достигшие 18–летнего возраста, имеющие опыт работы в сельском хозяйстве и сельскохозяйственную квалификацию либо прошедшие специальную подготовку. Следовательно, и субъектами оборота земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства могут быть лишь лица, обладающие приведенными характеристиками.

Земельное законодательство не содержит перечня земельных участков, нахождение которых в обороте допускается по специальному разрешению. Новый Земельный кодекс к земельным участкам, ограниченным в обороте, относит такие участки, которые предоставляются в частную собственность только в случаях, установленных федеральными законами. Закон содержит исчерпывающий перечень ограниченных в обороте земельных участков, которые находятся в государственной и муниципальной собственности. К ним, в частности, относятся земельные участки: занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации; предоставленные для нужд организаций транспорта, нужд связи; расположенные под объектами гидротехнических сооружений и т.д.

В земельном законодательстве содержится ряд правил, в соответствии с которыми может совершаться оборот земельных участков. Такие правила, на наш взгляд, также можно рассматривать как ограничение их оборотоспособности.

К таким правилам в первую очередь относится недопущение изменения целевого назначения продаваемого земельного участка. Так, на основании Указа о регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России изменение целевого назначения при продаже земельных участков, используемых в сельскохозяйственном производстве, допускается только по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Земельное законодательство предусматривает следующие категории земель, выделяемые по их целевому назначению: земли сельскохозяйственного назначения; земли поселений; земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.

Категория земель указывается в государственном земельном кадастре, в регистрационной (поземельной) книге, в постановлениях о предоставлении земли, в договорах, оформляющих сделки с земельными участками, в документах, подтверждающих права на землю.

Закон возлагает обязанность на всех субъектов – граждан и юридических лиц – использовать земельные участки строго по целевому назначению.

Отношения по обороту природных ресурсов, в том числе водных объектов, регулируются гражданским законодательством в той мере, в какой они не урегулированы специальным отраслевым законодательством.

Следовательно, ГК РФ "уступает" принципиальное решение вопросов регулирования оборота водных объектов, отраслевому законодательству. Следует сразу отметить, что водное законодательство допускает оборот российских водных объектов в гораздо меньшей степени, чем земельное законодательство – земельных участков. Основополагающий акт водного законодательства – Водный Кодекс РФ (ВК РФ) 1995 г. – допускает отчуждение лишь обособленных водных объектов (замкнутых водоемов). Небольшие по площади, рукотворные, непроточные эти водоемы рассматриваются законодателем как составная часть, своеобразная принадлежность земельного участка. Как известно, сам земельный участок может отчуждаться. Поэтому и эти замкнутые водоемы могут переходить от одного лица к другому в порядке, установленном гражданским и земельным законодательством (см. комментарий к ст. ст. 11 и 40 ВК РФ). Отчуждение же других водных объектов (купля–продажа, залог, дарение) категорически запрещено.

С другой стороны, в ВК РФ допускается оборот прав (титулов) пользования водными объектами, что, в частности, обеспечивается через правовой инструмент распорядительной лицензии, которая выдается Федеральным агентством водных ресурсов.

Большое практическое значение приобрели проблемы оборота природоресурсовых объектов, находящихся в государственной собственности. Казалось бы, жесткая привязка таких объектов именно к государству как собственнику в принципе исключает даже постановку вопроса о возможности их оборота. Однако это, на наш взгляд, не так. В соответствии с п.2 ст. 214 ГК РФ природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований, являются государственной собственностью. И в связи с сохранением исключительного права государственной собственности на недра эти объекты, как отмечает О. М. Козырь, могут передаваться лишь в пользование на основании административного акта – лицензии, что делает их практически необоротоспособными в гражданско–правовом смысле. А, следовательно, они не могут быть названы вещами как объектами гражданских прав, хотя и удовлетворяют определенные общественные потребности. Однако проблема здесь заключается не только в необоротоспособности соответствующих объектов, точнее – не только в этом. Если исходить из прямого смысла общих положений законодательства об оборотоспособности объектов гражданских прав (ст. 129 ГК), то степень свободы участия в обороте тех или иных благ (от полного отсутствия каких-либо ограничений до полного запрещения оборота) никак не влияет на их признание и функционирование в качестве объектов гражданских прав. Несложно видеть, что пунктом 1 ст. 129 ГК установлена общая презумпция оборотоспособности объектов гражданских прав: объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. Виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается (объекты, изъятые из оборота), должны быть прямо указаны в законе. Но частью второй пункта 2 ст. 129 ГК установлено, что виды объектов гражданских прав, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо нахождение которых в обороте допускается по специальному разрешению (объекты, ограниченно оборотоспособные), определяются в порядке, установленном законом. С учетом этого последнего указания закона, говорящего лишь о принадлежности объектов гражданских прав определенным участникам оборота без определения характера самого субъективного права можно прийти к заключению о том, что таковая принадлежность мыслится не только как владение, как следствие регулярного вещного или обязательственного права, но и как закрепление объекта за участником гражданского оборота на ином правовом основании, например праве пользования, вытекающем из лицензии. Статьей 17.1 Закона от 21 февраля 1992 г. «О недрах» предусмотрено, что право пользования участками недр переходит к другому субъекту предпринимательской деятельности в следующих случаях:

- реорганизация юридического лица – пользователя недр путем его преобразования – изменении его организационно – правовой формы;

- реорганизация юридического лица – пользователя недр путем присоединения к нему другого юридического лица или слияния его с другим юридическим лицом в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- реорганизация юридического лица – пользователя недр путем его разделения или выделения из него другого юридического лица в соответствии с законодательством Российской Федерации, если вновь созданное юридическое лицо намерено продолжать деятельность в соответствии с лицензией на пользование участками недр, предоставленной прежнему пользователю недр;

- юридическое лицо – пользователь недр выступает учредителем нового юридического лица, созданного для продолжения деятельности на предоставленном участке недр в соответствии с лицензией на пользование участком недр, при условии, если новое юридическое лицо образовано в соответствии с законодательством Российской Федерации и ему передано имущество, необходимое для осуществления деятельности, указанной в лицензии на пользование участком недр, в том числе из состава имущества объектов обустройства в границах лицензионного участка, а также имеются необходимые разрешения (лицензии) на осуществление видов деятельности, связанных с недропользованием, и доля прежнего юридического лица – пользователя недр в уставном капитале нового юридического лица на момент перехода права пользования участком недр составляет не менее половины уставного капитала нового юридического лица;

- приобретение субъектом предпринимательской деятельности в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", имущества (имущественного комплекса) предприятия – банкрота (пользователя недр) при условии, что приобретатель имущества является юридическим лицом, созданным в соответствии с законодательством Российской Федерации, отвечает квалификационным требованиям, предъявляемым к недропользователю законодательством о недрах Российской Федерации. При переходе права пользования участком недр лицензия на пользование участком недр подлежит переоформлению. В этом случае условия пользования участком недр, установленные прежней лицензией, пересмотру не подлежат. Право пользования участком или участками недр, приобретенное юридическим лицом в установленном порядке, не может быть передано третьим лицам, в том числе в порядке переуступки прав, установленной гражданским законодательством, за исключением случаев, предусмотренных указанным Законом или иными федеральными законами. Статьей 12 Закона «О недрах» к числу обязательных элементов содержания лицензии отнесены указание пространственных границ участка недр, предоставляемого в пользование, а также указание границ земельного отвода или акватории, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами. Закрепление за вновь создаваемым юридическим лицом лишь части участков недр, предоставленных в пользование правопредшественнику, неизбежно приводит к тому, что в переоформленной лицензии пространственные границы участков недр и границы земельных отводов будут иными, нежели в исходной лицензии. Это означает, что с содержательной стороны переоформленная лицензия окажется не идентична первоначальной. В самом Законе «О недрах» (ст. 17.1) оговорено, что при переоформлении лицензии условия пользования участком недр, установленные прежней лицензией, пересмотру не подлежат. Относительно же изменения предмета лицензии в Законе прямые указания отсутствуют, однако в п. 1 «Инструкции о порядке переоформления лицензий на пользование недрами», утвержденной Приказом Роскомнедр от 18 мая 1995 г. № 65 (в редакции Приказа Министерства природных ресурсов от 21 января 2000 г. № 14) имеется прямое указание: «При переходе права пользования недрами лицензия подлежит переоформлению. При этом содержание лицензии пересмотру не подлежит». Таким образом, между Законом и Инструкцией имеется прямое противоречие, состоящее в том, что Закон запрещает изменение условий, а Инструкция запрещает изменение содержания лицензии. Это понятия хотя и близкие, но не тождественные. Таким образом подзаконный акт практически «торпедирует» действие Закона и объективно препятствует решению важной в экономическом и социальном плане задаче реформирования угольной отрасли. Представленная коллизия любопытна не столько в техническом, сколько в концептуальном плане. Согласно ст. 7 Закона «О недрах» горный отвод характеризуется признаком дискретности, обособленности как от всех прочих, так и любых иных аналогичных объектов. Дискретность его состоит в том, что горный отвод представляет собой геометризованный блок недр, при определении границ которого учитываются пространственные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр. Таким образом, горный отвод представляет собой некий идеальный объект, внешние контуры (границы) которого установлены с учетом его природных свойств, технологических и экологических требований. Предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, согласования указанного проекта с органами государственного горного надзора и государственными органами охраны окружающей природной среды документы, определяющие уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек), включаются в лицензию в качестве ее неотъемлемой составной части. Этот объект имеет свою юридическую привязку, заключающуюся в том, что только субъект, получивший в установленном порядке лицензию, обладает правом недропользования на данном горном отводе. Таким образом, горный отвод как объект права не изъят из оборота, а ограничен в обороте, но ограничение это обусловлено скорее качественной определенностью его и особенностями промышленного недропользования как права, исключающего одновременную аналогичную эксплуатацию того же объекта третьими лицами, нежели какими-то иными соображениями.