Развитие российской кредитной кооперации и законодательства о ней

Крестьянская реформа 1861 г. и начало развития капитализма в России, расширение мелкого товарного производства вызвало к жизни кооперативное движение: одно из первых кредитных товариществ было образовано в России в Костромской губернии в 1865 г., к началу ХХ в. в России насчитывалось 837 кредитных кооперативов, 1 января 1915 г. их было около 14 тысяч, а к началу 1917 г. в России насчитывалось 16,5 тысячи кредитных кооперативов.

К январю 1920 г. число первичных кредитных кооперативов и их объединений выросло еще на тысячу. По числу кредитных кооперативов Россия уступала только Германии. Кредитные кооперативы, помимо собственно кредитования, занимались и сбытом сельскохозяйственной продукции.

После гражданской войны страна приступила к восстановлению экономики. Политика «военного коммунизма» не отвечала условиям мирного хозяйственного строительства, и Х съезд РКП (б) в марте 1921 г. взял курс на новую экономическую политику (нэп). Вместо изъятия у крестьян излишков продуктов был введен натуральный налог. Он был меньше прежней разверстки. Допускалась торговля остающимися после налога продуктами. Это заинтересовывало крестьян в улучшении своего хозяйства и увеличении его товарности, а в конечном счете стимулировало подъем всей экономики страны.

В годы "военного коммунизма" шел процесс снижения роли денег, но с переходом к новой экономической политике вновь как самостоятельный вид кооперации создаются кредитные и ссудо-сберегательные товарищества. Кооперативам были предоставлены разнообразные налоговые и иные льготы. Развитию потребительской, в том числе кредитной, кооперации способствовало принятие специальных декретов от 21 декабря 1921 г., от 20 мая 1924 г., а в августе 1924 г. и Закона "О сельскохозяйственной кооперации", в котором были определены общие начала сельскохозяйственной кооперации и особенности отдельных видов кооперативов, в том числе кооперативов с кредитными функциями. 1 октября 1929 г. в стране было 125 кредитных союзов, объединявших около 10 тысяч кредитных товариществ.

Однако с переходом в 1929 г. к сплошной коллективизации личное крестьянское хозяйство сворачивалось, а поскольку кредитная кооперация была ориентирована в те годы на бедняцко-середняцкие слои населения, то с исчезновением мелкого товаропроизводителя, мелкого собственника исчезла социально-экономическая основа кредитной кооперации. Существенную помощь образующимся крупным хозяйствам она оказывать не могла. В 1931 г. кредитная кооперация была ликвидирована, кредитование колхозов возложено на государственную банковскую систему.

Существовавшие в последующие десятилетия кассы взаимопомощи работали без статуса юридического лица в системе профсоюзов, самостоятельным финансовым институтом не были.

С началом экономических реформ конца 80-х - начала 90-х гг. XX в., прежде всего изменением отношений собственности, вновь возникла потребность в организациях финансовой взаимопомощи. Появились "кредитные союзы" как организации, воспринявшие традиции российской и мировой кредитной кооперации и реализующие их в новых экономических, правовых и политических реалиях.

Первые такого рода организации возникли в России в 1991 - 1992 гг., закрыв собою брешь, образовавшуюся в денежно-кредитных отношениях того периода. В условиях инфляции существовавшие при социализме кассы взаимопомощи стали неэффективны: они предоставляли небольшие суммы денег и, как правило, беспроцентно или под очень низкий процент. Когда стали резко расти цены на товары, выдаваемых кассами взаимопомощи сумм очень скоро перестало хватать на покупки. Банки переживали период бурного роста, делили рынок крупных кредитов и в мелких инвесторах и заемщиках были не заинтересованы: в этой сфере прибыли были сравнительно невысоки и не оправдывали кадровых, финансовых, управленческих издержек, необходимых для работы с огромным числом физических лиц, в частности для создания разветвленной филиальной сети, проверки финансовой состоятельности клиента, его кредитной истории. Поэтому условия предоставления банковских кредитов физическим лицам были крайне невыгодны: суммы выдавались на короткие сроки и под большие проценты, посредством которых банки, по сути, страховали свои риски возможной неплатежеспособности или недобросовестности клиента.

Решение проблемы было очевидным: надо самим давать друг другу взаймы, но под проценты, чтобы один мог сделать необходимую покупку сегодня, а другой сохранить свои сбережения от инфляции для завтрашних приобретений. А чтобы эта деятельность могла осуществляться не от раза к разу, не эпизодически, а постоянно, для достаточно широкого круга людей, заинтересованных в получении займов и сохранении сбережений, нужна организация. Так возникли первые в новой России кредитные союзы.

Словосочетание "кредитные союзы" употребляется в ряде российских правовых документов 90-х годов ХХ в. Так, Госкомстат присвоил кредитным союзам соответствующие коды. В марте 1996 г. кредитные союзы были названы коллективным инвестором в Указе Президента РФ от 21 марта 1996 г. N 408 "Об утверждении комплексной программы мер по обеспечению прав вкладчиков и акционеров". Позже Президент РФ подчеркнул роль кредитных союзов в Послании Федеральному Собранию РФ в 2000 г. "Общими силами - к подъему России (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" (разд. 2.3).

Кредитные союзы стали восприниматься властью как способ поддержки потребителей, малого предпринимательства - а значит, и местных товарных рынков. В самом деле, именно в кредитных союзах индивидуальные предприниматели могли рассчитывать на доступные условия получения ссуд на свою деятельность: выполнение условий банков при заключении договоров кредита многим были непосильны.

Принятие федерального закона о кредитных потребительских кооперативах граждан и поддержка реально действующих кредитных союзов рассматривались как приоритетные меры по поддержке малого предпринимательства. О том же шла речь в целом ряде иных государственных программ (см.: Государственная программа защиты прав инвесторов на 1998 - 1999 гг., утвержденная Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1998 г. N 785, п. 3.4; Заявление об основных направлениях социально-экономического развития Российской Федерации, принятое на заседании трехсторонней комиссии Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ 27 августа 1998 г. N 2909-II ГД, п. 1, подп. 14; "Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 1999 год", утвержденные Центральным банком РФ в ноябре 1998 г., разд. 5).

Кредитным союзам, учитывая некоммерческий, нерыночный, социально-ориентированный характер их основной деятельности, предоставили существенные льготы для новации по государственным ценным бумагам после 17 августа 1998 г. Они были закреплены распоряжением Правительства РФ от 12 декабря 1998 г. N 1787-р "О новации по государственным ценным бумагам" (п. 6). Этот документ фактически утратил силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 2 июля 2004 г. N 337. Оно устанавливает, что государственный внутренний долг Российской Федерации списывается по государственным краткосрочным бескупонным облигациям и облигациям федеральных займов с постоянным и переменным купонным доходом (сроки погашения до 31 декабря 1999 г.), владельцы которых не осуществили новацию и не заключили с Министерством финансов РФ в соответствии с указанным Постановлением договор об отступном.

Самые первые кредитные кооперативы руководствовались Законом СССР от 26 мая 1988 г. N 8998-XI "О кооперации в СССР". Он называл базовые принципы кооперации, закладывал различия производственной и потребительской кооперации. В 1992 г. был принят Закон РФ от 19 июня 1992 г. N 3085-1 "О потребительской кооперации в Российской Федерации" (с последующ. изм. и доп.) (далее - Закон о потребительской кооперации), и появились первые кредитные потребительские общества. В 1997 г. была принята редакция этого Закона, выводившая из его сферы регулирования специализированные потребительские кооперативы, в том числе кредитные. Однако и сейчас ряд организаций, занимающихся финансовой взаимопомощью наряду с другими, традиционными направлениями деятельности потребительской кооперации (торгово-закупочной, заготовительной и т.п.), действуют в форме потребительских обществ.

Еще в 1992 г. первые нормативные акты в сфере кредитной кооперации граждан приняли Владимирская и Свердловская области, за ними другие регионы России. Интерес регионов к деятельности кредитных кооперативов был обоснован тем, что кредитные кооперативы, предоставляя своим пайщикам денежные средства на потребительские цели или для развития малого предпринимательства, тем самым стимулируют прежде всего развитие местных и региональных товарных рынков, и поэтому именно региональным органам исполнительной власти уместно осуществлять в их отношении контроль и надзор.

Аналогичный механизм был в праве: существовавший в то время порядок лицензирования деятельности ломбардов предусматривал определение общего порядка лицензирования деятельности ломбардов постановлением Правительства РФ с передачей конкретных полномочий по реализации этого порядка органам исполнительной власти субъектов РФ. Аналогия была тем более уместна, что ломбарды также осуществляют выдачу займов физическим лицам под залог имущества, но ведут ее в отношении неограниченного круга лиц и на возмездной, коммерческой основе. Поэтому конкретные нормы о формах и методах контроля неизбежно должны были бы различаться, но само распределение полномочий по выработке и применению этих норм могло быть тем же. Однако реализовать эту возможность на практике в полной мере не удалось.

Принятая 30 ноября 1994 г. первая часть Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) сформулировала основы правового положения потребительских кооперативов (ст. 116). Они были отнесены к некоммерческим юридическим лицам. Закрепили членскую основу их организации, паевые взносы как основной источник формирования собственного имущества, сформулировали принципы солидарного несения пайщиками субсидиарной ответственности по обязательствам кооператива. До сих пор ряд кредитных кооперативов строят свою деятельность на основе именно этой нормы права.

Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» (с последующ. изм. и доп.) (далее - Закон о СК) в ст. 4 провозгласил возможность создания сельскохозяйственных кредитных и страховых кооперативов, отнеся их к разряду потребительских. Соответственно сформулированные в Законе нормы о сельскохозяйственных потребительских кооперативах могли применяться и сельскохозяйственными кредитными кооперативами.

Можно сделать вывод, что действовавшее в 1990-х гг. в России законодательство регулировало либо деятельность коммерческих организаций на финансовом рынке, либо деятельность традиционных кооперативов - торгово-закупочных, заготовительных, сбытовых и прочих. Не учитывалась специфика кооперативных организаций граждан с целью взаимной финансовой помощи как организаций, во-первых, финансовых, во-вторых - некоммерческих, в-третьих - кооперативных, в-четвертых - объединения только физических лиц как наименее защищенных в условиях рыночных реформ. Не предусматривались особенности их создания и деятельности, меры защиты интересов пайщиков.

Таким образом, нельзя сказать, что в 1990-х гг. в России кредитные союзы работали в условиях "правового вакуума". Однако реального правового инструментария для организации повседневной работы кредитных кооперативов граждан не хватало. В этих условиях приходилось вырабатывать на основе анализа зарубежного и собственного практического опыта организационные, правовые, финансовые стандарты создания и функционирования кредитных кооперативов, напрямую руководствуясь Конституцией РФ, которая закрепила свободу экономической деятельности (ст. 8), право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34), право каждого иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ст. 35).