 |
Законодательство о кредитных потребительских кооперативах граждан
|
|
|
|
Среди организаций кредитной кооперации наибольшее распространение и наиболее детальное правовое регулирование получили кредитные потребительские кооперативы граждан, деятельность которых регламентируется нормами Закона о КПКГ. Согласно ст. 2 Закона о КПКГ, законодательство о кредитных потребительских кооперативах граждан основывается на ГК РФ и состоит из Закона о КПКГ и принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в части контроля и надзора за деятельностью кредитных потребительских кооперативов граждан.
Заметим, что Закон о КПКГ был принят 7 августа 2001 г. после шестилетнего обсуждения обеими палатами Федерального Собрания, после трехкратного отклонения законопроекта Президентом и после десяти лет практической деятельности самих кредитных потребительских кооперативов граждан. Закон призван был решить несколько назревших проблем. Во-первых, необходимо было сформулировать само понятие кредитного потребительского кооператива граждан как специфической кооперативной организации, цели и принципы ведения им деятельности, его сущностные признаки, как роднящие его с иными видами кооперативов, так и отличающие от них. Закон должен был предусмотреть соблюдение кооперативных норм уже на уровне создания организации, формирования ее органов, определения их полномочий и процедур принятия ими решений. Во-вторых, необходимо было разграничить кредитный потребительский кооператив и другие виды финансовых организаций, определить те характеристики его деятельности, которые реально обеспечивают некоммерческий статус организации. В-третьих, Закон должен был обеспечить финансовую безопасность деятельности кооператива, предусмотрев ограничения и прямые запреты на ряд направлений деятельности и определив меры защиты денежных средств и интересов пайщиков. В рамках этой задачи важно было решить вопрос о методах и пределах государственного регулирования деятельности кредитных потребительских кооперативов граждан и их саморегулирования, то есть самостоятельной разработки и внедрения экономических и организационных стандартов деятельности, обобщения и распространения полезного опыта, взаимной помощи кооперативов и т.п..
|
|
|
Предметом регулирования Закона о КПКГ являются отношения, возникающие в процессе создания, деятельности, реорганизации и ликвидации кредитных потребительских кооперативов граждан. Закон о КПКГ закрепляет принципы, ограничения и особенности деятельности кредитных потребительских кооперативов граждан, права и обязанности членов кредитных потребительских кооперативов граждан, предусматривает меры по защите интересов членов кредитных потребительских кооперативов граждан, регулирует взаимодействие кредитных потребительских кооперативов граждан и органов государственной власти (ст. 1 Закона о КПКГ).
Закон о КПКГ не распространяется на сельскохозяйственные кредитные потребительские кооперативы и их союзы, осуществляющие свою деятельность в соответствии с Законом о СК.
Пункт 1 ст. 4 Закона о КПКГ дает определение понятия кредитного потребительского кооператива граждан: «Кредитный потребительский кооператив граждан - потребительский кооператив граждан, созданный гражданами, добровольно объединившимися для удовлетворения потребностей в финансовой взаимопомощи. Кредитные потребительские кооперативы граждан могут создаваться по признаку общности места жительства, трудовой деятельности, профессиональной принадлежности или любой иной общности граждан».
|
|
|
В этом определении важно выделить следующие сущностные признаки:
это потребительский кооператив, то есть на него распространяются те нормы ГК РФ, которые определяют правовое положение потребительских кооперативов как некоммерческих организаций (прежде всего ст. 48 - 50, 116, 213);
основная цель организации - финансовая взаимопомощь пайщиков; это цель некоммерческая. Цель объединения в кооператив - совместное сбережение личных денежных средств и предоставление из них займов друг другу на взаимной основе;
это кооператив граждан, то есть Закон о КПКГ не распространяется на кооперативы, членами которых являются юридические лица, и на кооперативы со смешанным членством;
социальной основой объединения в кооперативе является общность места жительства, или общность трудовой деятельности, или общность профессиональной принадлежности, или любая иная общность граждан (например, принадлежность к одной конфессии, общность интересов, родственные связи и т.п.).
Особенностью субъектного состава кредитного потребительского кооператива является, как сказано выше, то, что в качестве его участников могут выступать только физические лица. Закон о КПКГ исходит из того, что участие юридических лиц в кредитном кооперативе недопустимо. Это принципиальное положение Закона о КПКГ нашло отражение и в его названии. Хотя данное ограничение и не соответствует ст. 116 ГК РФ, определяющей потребительский кооператив как добровольное объединение граждан и юридических лиц, имеются веские причины отстаивать именно данную позицию законодателя. Как отмечают многие авторы, "членство юридических лиц зачастую приводит кредитные потребительские кооперативы к большим рискам в деятельности: юридические лица оперируют значительными суммами, пользуются услугами специалистов, чтобы вкладывать деньги в более рискованные операции, чем могут себе позволить рядовые граждане на свои трудовые сбережения. Юридические лица не так боятся обанкротиться, как физические, остаться "без копейки в кармане", поэтому, чтобы сформировать последовательную безрисковую политику кредитного потребительского кооператива, членство юридических лиц нежелательно". К этому можно добавить соображение о том, что участие в кредитном кооперативе коммерческих организаций вызывает сомнения в некоммерческих целях его деятельности, поскольку финансовая взаимопомощь между коммерческими организациями также является частью их предпринимательской деятельности.
|
|
|
В основе создания кредитного кооператива и осуществления его деятельности лежат следующие принципы:
образование кооператива по территориальному признаку;
добровольное вступление и свобода выхода;
кооператив открыт для приема новых членов, у которых интересы соответствуют его целям и задачам;
равноправие членов (принцип "один член кооператива имеет один голос");
право личного участия членов в любых видах деятельности кредитного кооператива, в том числе в управлении его делами;
смена состава руководящих органов происходит по принципу выбора;
не допускается обогащение одного члена за счет другого;
справедливое распределение дохода между членами пропорционально доле участия каждого из них в деятельности кредитного кооператива;
информация о деятельности кооператива всегда доступна для его членов;
оказание услуг преимущественно членам кооператива;
минимизация стоимости услуг, предоставляемых членам кооператива, за счет снижения издержек.
Как видим, принципы деятельности кредитных потребительских кооперативов (ст. 5 Закона о КПКГ), которые, по сути, есть традиционные принципы потребительской кооперации. Система органов в кредитном потребительском кооперативе граждан также выдержана как "система сдержек и противовесов". Вкупе с системой прав и обязанностей членов организации она образует то, что принято называть кооперативной демократией. В отличие от коммерческих финансовых структур, в кредитном кооперативе член организации одновременно является собственником, клиентом, управленцем, должником и кредитором. Это дает каждому пайщику возможность активно влиять на принимаемые кооперативом решения, но это налагает и особую ответственность: если в результате неэффективного менеджмента, неграмотной финансовой или кадровой политики у кооператива по итогам года образуются убытки, покрывать их при недостаточности собственного имущества кооператива придется самим пайщикам. Ответственность же банков и иных кредитных организаций ограничена размером их уставного капитала. Кредитные кооперативы ведут свою деятельность без лицензии, закон не устанавливает требований к величине их активов и профессиональной подготовке персонала, но именно поэтому закон предусматривает ограничения их деятельности, которые направлены на снижение финансовых рисков, на защиту денег пайщиков (ст. 19, 20 Закона о КПКГ). Этими ограничениями предмета, целей и способов ведения деятельности закон, по сути, закрепляет некоммерческий статус кредитного потребительского кооператива, его экономическую роль как организации "спокойных финансов".
|
|
|
В отличие от банковских учреждений кредитный кооператив является некоммерческой организацией (см. таблицу 1 в приложении 1).
Согласно ст. 3 Закона о КПКГ определено, что "личные сбережения - денежные средства, переданные членом кредитного потребительского кооператива граждан кредитному потребительскому кооперативу граждан на основании договора для использования в соответствии с целями деятельности кредитного потребительского кооператива граждан". В ст. ст. 14 - 16 Закона о КПКГ определен механизм передачи личных сбережений пайщиков в кредитный потребительский кооператив.
Статьей 25 Закона о КПКГ предусмотрено, что ревизионная комиссия, избираемая общим собранием членов кредитного потребительского кооператива граждан, осуществляет контроль за деятельностью кредитного потребительского кооператива граждан и его органов. Целью ревизий в кредитном потребительском кооперативе является проверка соблюдения законодательства и иных нормативных актов, регулирующих деятельность кооператива, а также законности и целесообразности производимых кооперативом граждан расчетных, кредитных и иных операций.
Согласно части 1 статьи 27 Закона о КПКГ, государственное регулирование их деятельности осуществляется в следующих формах:
регистрация кредитных кооперативов и их союзов;
контроль деятельности кредитных кооперативов и их союзов в соответствии с законодательством Российской Федерации;
применение мер ответственности к кредитным потребительским кооперативам и их союзам в случае несоблюдения ими требований законодательства Российской Федерации.
|
|
|
Отметим, что необходимость взаимодействия кредитных потребительских кооперативов граждан с органами государственной власти объясняется значительной ролью рассматриваемых организаций в социально-экономическом развитии России. В частности, указанные организации:
способствуют созданию дополнительной активной системы социальной поддержки населения через предоставление доступных займов и сбережение личных средств населения;
способствуют наполнению бюджетов через увеличение налоговых поступлений;
способствуют увеличению объема жилищного строительства, развитию системы ипотечного кредитования населения;
участвуют в обеспечении занятости, создании дополнительных рабочих мест, увеличении самозанятости;
создают условия для развития предпринимательства;
способствуют развитию экономики региона благодаря привлеченным личным сбережениям граждан;
оказывают благотворительную помощь незащищенным слоям населения, бюджетным организациям, выступают спонсорами различных региональных программ и мероприятий.
Кроме того, кредитные потребительские кооперативы граждан активно участвуют в реализации национальных проектов: "Эффективное сельское хозяйство", "Качественное образование", "Современное здравоохранение", "Доступное и комфортное жилье".
Следует отметить, что федеральных законов, принятых в соответствии с Законом о КПКГ, на сегодняшний день нет. Вместе с тем, о кредитных потребительских кооперативах упоминается в ряде действующих федеральных законов.
Так, Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (с последующ. изм. и доп.) предусматривает возможность участия органов государственной власти и органов местного самоуправления в формировании фонда взаимного кредитования, кредитных потребительских союзов, фонда проката (ст. 35, 36 п. 1).
Как уже упоминалось выше, Закон о потребительской кооперации согласно ст. 2 не распространяется на специализированные, в том числе кредитные, потребительские кооперативы. Их специфику данный Закон не учитывает и не прописывает. Тем не менее в ст. 5 Закона о потребительской кооперации предусмотрено право потребительского общества привлекать заемные средства от пайщиков и других граждан, а также осуществлять в установленном уставом порядке кредитование и авансирование пайщиков. В России сегодня несколько сот потребительских обществ осуществляют как одно из направлений своей деятельности организацию финансовой взаимопомощи своих пайщиков. Такие потребительские общества, достаточно многочисленные и успешно действующие, есть в г. Урае Тюменской области, Ленинградской, Волгоградской и Московской областях, на Дальнем Востоке и в других регионах. К организации своей структуры и деятельности в соответствии с Законом о потребительской кооперации их побуждает ряд недостатков Закона о КПКГ, в частности ограничения верхнего предела численности пайщиков, доли займов, выдаваемых на предпринимательские цели, установление высокой величины для кворума на общем собрании.
Действуя формально в рамках Закона о потребительской кооперации, добросовестные кредитные потребительские общества применяют по принципу аналогии закона (ст. 6 ГК РФ) ограничения, направленные на обеспечение экономической стабильности кооператива и защиту интересов пайщиков, которые предусмотрены в Законе о КПКГ, включая соответствующие правила в свой устав и иные внутренние нормативные акты. Однако следует признать, что, осуществляя деятельность по финансовой взаимопомощи только на основе Закона о потребительской кооперации, начинающие или недобросовестные менеджеры потребительского общества могут привнести в эту деятельность недопустимые риски, не только не сохранив, но потеряв сбережения пайщиков. Давая возможность вести эту деятельность даже не как основную, закон должен предусмотреть минимальные необходимые гарантии экономической безопасности кооператива, защиты интересов пайщиков.
Нормы, содержащиеся в Законе о КПКГ, прежде всего нормы, обеспечивающие финансовую безопасность деятельности кооператива, защиту интересов пайщиков, были использованы в ряде иных принятых федеральных законов, например в Федеральном законе от 30 декабря 2004 г. N 215-ФЗ "О жилищных накопительных кооперативах" (с последующ. изм. и доп.).
Закон о СК в силу прямого на то указания в п. 2 ст. 48 не распространяется на потребительские общества Российской Федерации и их союзы, действующие на основании Закона о потребительской кооперации, а также на иные несельскохозяйственные потребительские кооперативы, предусмотренные п. 6 ст. 116 ГК РФ. Таким образом, руководствоваться нормами Закона о СК вправе только сельскохозяйственные кредитные потребительские кооперативы.
Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (с последующ. изм. и доп.), несмотря на столь общее название, согласно прямому указанию в п. 3 ст. 1 "не распространяется на потребительские кооперативы. Деятельность потребительских кооперативов регулируется нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, законами о потребительских кооперативах, иными законами и правовыми актами".
К правовым актам, не регулирующим деятельность кредитных потребительских кооперативов граждан, также относятся: Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (с последующ. изм. и доп.) (далее - Закон о банках). Данный Закон регулирует деятельность банков и кредитных организаций, то есть организаций, чья основная цель - извлечение прибыли; Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 394-1 "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (с последующ. изм. и доп.); Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (с последующ. изм. и доп.): в ст. 7 перечисляются организационно-правовые формы общественных объединений, потребительский кооператив в этом списке отсутствует; Указ Президента РФ от 26 апреля 1995 г. N 416 "О мерах по обеспечению интересов инвесторов и приведению в соответствие с законодательством Российской Федерации предпринимательской деятельности юридических лиц, осуществляемой на финансовом и фондовом рынках без соответствующих лицензий" (в п. 1 первоочередной задачей федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного регулирования финансового и фондового рынков Российской Федерации названо обеспечение интересов инвесторов, в том числе путем пресечения незаконной деятельности юридических лиц по привлечению без соответствующих лицензий денежных средств физических и юридических лиц для хранения, инвестирования, доверительного управления или иных операций. Однако это не распространяется на кредитные потребительские кооперативы граждан, ибо их деятельность не требует лицензирования, осуществляется в соответствии с законом).
Иных нормативных правовых актов Российской Федерации, принятых в соответствии с Законом о КПКГ, также пока нет. Вместе с тем правовое регулирование, например, налогообложения кредитного потребительского кооператива граждан осуществляется Налоговым кодексом Российской Федерации (далее - НК РФ). Отдельные вопросы рассмотрены в Письмах Минфина России от 18.11.2008 N 03-11-04/2/173 и от 25.11.2008 N 03-11-04/2/178. В названных Письмах разобрана ситуация, когда пайщики КПКГ, получив у него займы, уплачивают ему компенсацию за пользование займом, повышенную компенсацию за просроченную задолженность по займу, целевой взнос в резервный фонд и добровольный страховой взнос.
Действует Инструкция ЦБ РФ от 26 апреля 2006 г. N 129-И "О банковских операциях и других сделках расчетных небанковских кредитных организаций, обязательных нормативах расчетных небанковских кредитных организаций и особенностях осуществления Банком России надзора за их соблюдением", согласно которой кредитные потребительские кооперативы граждан вправе осуществлять в сочетании следующие банковские операции: открытие и ведение банковских счетов юридических лиц; осуществление расчетов по поручению юридических лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их банковским счетам; инкассацию денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание юридических лиц; куплю-продажу иностранной валюты в безналичной форме; осуществление переводов денежных средств по поручению физических лиц без открытия банковских счетов (за исключением почтовых переводов).
Итак, специальным нормативным актом, положениями которого урегулированы отношения, возникающие в процессе создания, деятельности, реорганизации и ликвидации кредитных потребительских кооперативов граждан, является Закон о КПКГ, который конкретизирует цель кредитного кооператива - удовлетворение потребностей в финансовой взаимопомощи его участников.
|
|
|
