Правовое регулирование экологического мониторинга на региональном уровне и уровне местного самоуправления

Формирование законодательства, регламентирующего экологический мониторинг, регионального уровня является важной составляющей государственной экологической политики. Актуальность этого направления объясняется как задачами развития положений федерального законодательства, что прямо следует из компетенции субъектов Федерации по предметам совместного ведения, так и необходимостью решения ряда практических проблем в сфере управления охраной окружающей среды.

Нестабильность государственной стратегии в данной сфере, неопределенность властных полномочий органов всех уровней неизбежно порождает серьезные сбои в механизме реализации эколого-правовых норм. Свой вклад вносит также отсутствие действенных мер экономического стимулирования соблюдения природоохранных требований. Федеральное экологическое законодательство не успевает за происходящими изменениями, и по многим позициям в нем до сих пор пробелы. В этих условиях в регионах страны все чаще ставится вопрос о формировании собственного законодательства, способного адекватно отреагировать на запросы правоприменительной практики.

На формирование экологического законодательства субъектов Федерации, по справедливому мнению Васильевой М.И., решающее влияние оказывают два фактора:

- во-первых, складывающаяся экологическая ситуация в стране в целом и на отдельных ее территориях, побуждающая к созданию эффективных правовых механизмов регулирования отношений в сфере взаимодействия общества и природы,

-   во-вторых, тенденции развития федеративных отношений в России.

К настоящему времени стало очевидно, что в результате проводимой в течение последних восьми лет (с момента ликвидации Госкомэкологии РФ) реорганизации федеральных органов экологического управления не произошла ни эффективная централизация управления, ни его децентрализация, не решены должным образом вопросы осуществления экологического контроля. На необходимость четкого разграничения полномочий и ответственности между федеральными и региональными органами государственной власти для обеспечения эффективного управления охраной окружающей среды указывалось в Экологической доктрине РФ. Одобрена Экологическая доктрина Российской Федерации, определяющая цели, направления, задачи и принципы проведения единой государственной политики в области экологии на долгосрочный период, однако за прошедшие 7 лет, утверждать, что основные цели доктрины достигнуты.

Реализация положений доктрины предполагает разработку планов действий на федеральном, региональном и отраслевом уровнях, а также разработку и реализацию мер государственной поддержки и регулирования в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования. Конкретизация положений доктрины применительно к отдельным сферам.

Законодательство субъектов РФ в области экологического мониторинга рассмотрю на примере г. Москвы. Важнейшим нормативно-правовым актом, регламентирующим отношения в сфере экологического мониторинга является Закон г. Москвы от 20 октября 2004 г. № 65 "Об экологическом мониторинге в городе Москве" (в ред. от 20.05.2009 года). Настоящий Закон определяет цели, принципы, общие организационно-правовые основы экологического мониторинга и регулирует отношения в области экологического мониторинга в городе Москве. В рамках единой системы экологического мониторинга в городе Москве принят ряд правовых актов: Закон г. Москвы от 30 ноября 2005 г. N 68 "Об отходах производства и потребления в городе Москве". Закон г. Москвы от 2 марта 2005 г. N 9 "О комплексном природопользовании в городе Москве" (с изменениями от 4 июля, 21 ноября 2007 г.); Закон г. Москвы от 12 мая 2004 г. N 32"О государственном экологическом контроле в городе Москве". (с изменениями от 24 ноября 2004 г., 6 июля 2005 г., 18 января 2006 г., 4 июля, 21 ноября 2007 г.).

Статья 8 Закона г. Москвы от 6 ноября 2002 г. N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве", относит к вопросам местного значения муниципального образования содействие осуществлению государственного экологического мониторинга, внесение в уполномоченный орган исполнительной власти города Москвы предложений по созданию и размещению постов государственного экологического мониторинга, осуществление добровольного экологического мониторинга на территории муниципального образования.

Большое значение в области правового регулирования экологического мониторинга г. Москвы имеет и Постановление Правительства Москвы от 08.11.2005 N 866-ПП (ред. от 22.04.2008) "О функционировании Единой системы экологического мониторинга города Москвы и практическом использовании данных экологического мониторинга" (вместе с "Перечнем программных мероприятий по экологическому мониторингу и предоставлению экологической информации на 2006 год", "Положением о Едином городском фонде данных экологического мониторинга", "Перечнем предприятий - субъектов локального экологического мониторинга"). Постановление Правительства Москвы от 16.10.2007 N 896-ПП (ред. от 20.10.2009) "О Концепции снижения уровней шума и вибрации в городе Москве" (вместе с "Проектом постановления Московской городской Думы "О проекте федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях", "Проектом соглашения о взаимодействии Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы и Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по городу Москве при выявлении случаев сверхнормативного воздействия авиационного шума на территории города Москвы"), постановление Правительства Москвы от 20.04.2010 N 333-ПП "Об организации работ по переходу городского хозяйства Москвы на энергоэффективные технологии в условиях климатических изменений" (вместе с "Информацией Гидрометеобюро по Москве и Московской области о климатических изменениях в Московском регионе", "Концепцией информационно-просветительской кампании "Одной тонной меньше").

На региональном уровне экологический мониторинг и/или контроль обычно вменяется в обязанность:

- Департаменту охраны природы.

-   комитету по гидрометеорологии и мониторингу (импактный, региональный и отчасти фоновый мониторинг).

    Санитарно-эпидемиологической службе Минздрава (состояние рабочих, селитебных и рекреационных зон, качество питьевой воды и продуктов питания).

    Министерству природных ресурсов (прежде всего наблюдения и контроль выбросов действующих предприятий, геологические и гидрогеологические наблюдения).

    Предприятиям, осуществляющим выбросы и сбросы в окружающую среду (наблюдение и контроль собственных выбросов и сбросов).

    Различным ведомственным структурам.

В идеальном случае система импактного мониторинга должна накапливать и анализировать детальную информацию о конкретных источниках загрязнения и их воздействии на окружающую среду. Но в сложившейся в РФ системе сведения о деятельности предприятий и состоянии среды в зоне их воздействия по большей части усреднены или основаны на заявлениях самих предприятий. Большая часть доступных материалов отражает характер рассеяния загрязняющих веществ в воздухе и в воде, установленный с помощью модельных расчетов, и результаты замеров (ежеквартальных - по воде, ежегодных или более редких - по воздуху). Состояние окружающей среды достаточно полно описывается лишь в крупных городах и промышленных зонах.

Органы местного самоуправления являются субъектами природоохранной деятельности, что следует из определения охраны окружающей среды, закрепленного в ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды". Ответственность органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях является принципом охраны окружающей среды (ст. 3 Закона "Об охране окружающей среды").

Содержание муниципального управления в сфере охраны окружающей среды, в том числе его отличие от государственного управления, обусловлено особой ролью местного самоуправления в системе организации публичной власти.

Природоохранные полномочия органов местного самоуправления - это их право и обязанность решать вопросы местного значения в сфере охраны окружающей среды, а также осуществлять передаваемые им в установленном законом порядке отдельные государственные полномочия в этой сфере. Реализация таких полномочий направлена на сохранение и восстановление окружающей природной среды, благоприятной для проживания населения, на предотвращение и уменьшение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение компенсации причиняемого экологического вреда. Природоохранные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются экологическим законодательством - путем прямого закрепления, а также муниципальным законодательством - посредством их включения в перечень вопросов местного значения.

На муниципальном уровне важнейшим принципом, на основе которого должна строиться «экологическая политика органов местного самоуправления, состоит в том, что загрязнитель природной среды платит». Это подразумевает наличие в муниципальном образовании системы мониторинга (слежения) стационарных и мобильных источников загрязнения окружающей среды. Поэтому на уровне муниципальных образований принимаются акты, например: Решение Совета депутатов Ступинского муниципального района Московской области от 31 октября 2010 г. N 461/22 "О принятии муниципального нормативного Правового акта "Комплексная программа социально-экономического развития Ступинского муниципального района на 2010-2012 годы", согласно которому одной из основных задач "Комплексной программы социально-экономического развития Ступинского муниципального района, является мониторинг природных ресурсов и охраны окружающей среды. Аналогичные программы приняты и в других муниципальных образованиях. К сожалению, объем финансирования зоологических программ остается не высоким.

Аналогичные правовые акты приняты в других субъектах Российской Федерации.

В 2010 году утверждена структура проекта Основ государственной экологической политики Российской Федерации до 2030 г. Проект Указа Президента РФ «Об основах экологической политики Российской Федерации на период до 2030 года» разрабатывается Минприроды России во исполнение поручений Президента РФ по итогам заседания президиума Государственного совета РФ по экологии 27 мая 2010 г. Основные разделы документа будут отражать стратегические цели и принципы государственной экологической политики, ее направления и задачи, мониторинг, пути и средства реализации.

По каждой задаче буду сформулированы конкретные количественные параметры, которых необходимо достичь к 2030 г. в настоящее время документ находится в стадии разработки.

На уровне субъектов РФ утверждаются долгосрочная целевые программы, например: областная целевая программа "Экология и природные ресурсы Воронежской области на 2010-2014 годы".