Стратегии Европейского Союза для Центральной Азии

Самым важным документом, на котором основывается взаимоотношения стран ЦАР и ЕС являются две стратегии. Первая стратегия была разработана в 19995 г., но официально вступила в силу в 1999 году. Вторая стратегия была утверждена 21-22 июня 2007 года на заседании Европейского совета и рассчитана на период 2007-2013 г. г.

Стратегия партнерства и сотрудничества на период 1999-2006 гг (СПС). Соглашение о партнерстве и сотрудничестве устанавливает между странами Центрально-Азиатского региона и Европейским Союзом стабильные политические отношения, закрепляя расширение связей между странами ЦАР и ЕС и западным миром в целом.

ЕС подписал похожие Соглашения партнерстве и сотрудничестве со многими другими Новыми независимыми государствами. Со всеми странами Центральной и Восточной Европы, которые подали заявление на вступление в ЕС, Европейское сообщество заключило соглашения об ассоциированном членстве, которые также называются "Европейскими соглашениями".

Главная отличительная черта всех Соглашений ЕС состоит в том, что они являются так называемыми "смешанными" документами и заключаются как с Сообществом, так и с их государствами-участниками. Помимо Европарламента их ратифицируют национальные парламенты стран-членов ЕС.

В октябре 1992 г. Совет министров Европейского Союза принял положения для проведения переговоров по Соглашениям о партнерстве и сотрудничестве со странами бывшего Советского Союза. В Центральной Азии ЕС начал сотрудничество в первую очередь с нашей страной. К концу 1994 г. сложились все предпосылки и условия - экономические, политические и дипломатические для полноценного сотрудничества Казахстана с Европейским Союзом. Эта необходимость ощущалась обеими сторонами. ЕС уже располагал развернутой стратегией для своей политики в отношении Новых независимых государств на территории бывшего Советского Союза. В данном случае стратегия была адаптирована применительно и к Республике Казахстан.

В основе европейской стратегии лежали важные политические и экономические интересы ЕС в этом регионе, о которых открыто заявлялось в официальных документах Комиссии ЕС.

СПС создал для стран ЦАР институциональную, политическую и административную основу для облегчения всех форм двустороннего сотрудничества. Соглашение ввело политический диалог; создало открытый торговый и инвестиционный режим между его сторонами; оказало содействие странам ЦАР при осуществлении их перехода на международные стандарты, а также предусматривает сотрудничество в широком круге областей: от транспорта до образования и от энергетики до борьбы с незаконной деятельностью. Приоритетными направлениями сотрудничества Сторон, согласно Соглашению, выступали экономика и содействие демократизации в странах ЦА.

Стратегия Европейского Союза для Центральной Азии на 2007-2013 гг. Политическая линия стран ЕС была продолжена в официальном документе “Стратегия ЕС в отношении Центральной Азии 2007-2008 гг. ”. Политика ЕС в регионе сосредоточена на обеспечении безопасности и предотвращении конфликтов, устранении источников политической и социальной нестабильности, а также улучшении инвестиционного климата в странах Центральной Азии (программы ТАСИС и ТЕМПУС).

Утвержденная Стратегия нового партнерства с Центральной Азией стала результатом соответствующей инициативы в рамках германского председательства в Европейском Союзе. Стратегия была представлена в Берлине 30 июня 2007 года и достаточно положительно воспринята, в частности, в странах, которым этот документ адресован. Название документа звучит серьезно и многообещающе.

После последней волны расширения ЕС в 2004-2007 гг. все сопредельные страны были включены в т. н. Европейскую политику добрососедства (European Neighbourhood Policy), предусматривающую тесное сотрудничество в сферах, представляющих взаимный интерес. Центральная Азия, не имеющая общих границ со странами-членами ЕС, оказалась вне этого формата. Принятием отдельной Стратегии в отношении Центральной Азии Европейский Союз делает попытку наладить более тесное сотрудничество с регионом. Этот документ имеет большое политическое значение и символизирует начало нового этапа сотрудничества между странами Центральной Азии и ЕС, которое уже можно называть полноценным партнерством. Особенно своевременна Стратегия в контексте завершения программы ТАСИС и внедрения нового инструмента по оказанию помощи развитию в Центральной Азии. Некоторое оживление интеграционных процессов в Центральной Азии также гармонично сочетается с принятием Стратегии.

В духе прежних европейских стратегий (в отношении России, Украины и Средиземноморья) нынешняя Стратегия является универсальным рамочным документом, очерчивающим сферы возможного практического сотрудничества на основе общепринятых принципов и ценностей, таких как демократия, верховенство закона и права человека. Документ предполагает использование Европейским Союзом ряда инструментов, как традиционных (институт спецпредставителя ЕС, механизмы оказания грантовой помощи и сотрудничество с другими международными игроками), так и инновационных, например, внедрение т. н. "инициатив ЕС" в самых разных сферах и использование формата "углубленного диалога", в частности, в сфере прав человека и энергетики.

Конструктивным элементом Стратегии является официальное признание двухуровнего характера политики ЕС к региону: индивидуальный, двусторонний подход и общий, региональный подход, что соответствует просьбам самих стран региона. Реализация такой политики имеет две цели: признание уникальности каждой страны и одновременное развитие региональных проектов с целью укрепления интеграционных связей между странами.

Еще одна особенность Стратегии выражается в применении т. н. "усиленного подхода" в ряде сфер сотрудничества, начиная от демократизации и заканчивая вопросами охраны окружающей среды. В рамках этого подхода ЕС принимает на себя обязательства по развитию, поощрению и поддержке достаточно конкретных предложений, в частности, создание единой энергетической системы в регионе.

Весьма примечательной чертой Стратегии является ее неагрессивность. Центральная Азия рассматривается как ареал, где пересекаются интересы международных и региональных акторов. Очевидно, что в этом контексте европейцы придерживаются концепции сотрудничества, а не соперничества, что выражается в намерениях по установлению контактов с такими региональными организациями, как ЕврАзЭС, ОДКБ и ШОС. Позитивно и то, что ЕС рассматривает Центральную Азию как один из элементов обеспечения своей безопасности. В этой связи ЕС выгодно иметь на стыке Запада и Востока объединенную, интегрированную и лояльную Центральную Азию, разделяющую европейские ценности. Растущее энергетическое влияние региона и его важнейшее геополитическое расположение также находят свое отражение в интересах ЕС.

Вместе с тем, даже с учетом всех позитивных нововведений, очевидно, что главным плюсом Стратегии является сам факт ее существования. Достаточно оживленный дискурс, который предшествовал принятию Стратегии, как в Центральной Азии, так и в ЕС, свидетельствует об обоюдном интересе в более динамичных и содержательных отношениях между двумя регионами. Принятие Стратегии, безусловно, подтолкнет обе стороны друг к другу и станет конструктивной основой для развития среднесрочного сотрудничества практически во всех направлениях /3.10/.

Однако стратегия носит не только позитивный характер. При тщательном ознакомлении в ней высвечиваются некоторые "особенности": в силу своей односторонней динамики Стратегия направлена на реализацию задач прежде всего Европейского Союза и имеет для Центральной Азии в некотором роде вторичное действие. Документ по своей сути является лишь декларацией о принципах и намерениях.

Некоторую громоздкость Стратегии придает ее очевидная приоритетизация сфер сотрудничества, отражающаяся в обеспечении "усиленного подхода" к странам Центральной Азии. Первым приоритетом в ней обозначены права человека, верховенство закона и демократизация, что в полной мере соответствует общеевропейским ценностям и планам ЕС расширять свое "пространство свободы, демократии и законности" за счет новых регионов. С каждым из государств региона ЕС намерен установить диалог по правам человека, что уже осуществлено на практике. Однако, как показывает опыт ведения подобных диалогов, прежде всего с Узбекистаном, риторика ЕС часто остается не услышанной.

Реализация второй приоритетной сферы, определенно похвальной, но далеко не новой инициативы - инвестиции в молодежь и образование - в течение последних лет сводилась по большому счету к ломке прежней системы и введению механизмов Болонского процесса. Любые усилия в этом направлении будут осложняться с учетом катастрофического состояния образовательной системы, бедственного положения обучающего персонала и отсутствия яркой мотивации у современной молодежи. Для достижения эффективных и успешных результатов в этой сфере необходимы кардинальная образовательная реформа и значительная финансовая, прежде всего, донорская поддержка.

Третья область усиленного внимания ЕС включает экономическое развитие, торговлю и инвестиции. Здесь даже предложенная Европейским Союзом система наибольшего благоприятствования для стран Центральной Азии вряд ли изменит огромный дефицит торгового баланса между двумя регионами в лучшую для нашего региона сторону. Насыщенность европейского рынка товарами собственного производства, протекционистская политика ЕС в отношении импорта сельскохозяйственных товаров, которыми славится центрально-азиатский регион, ставят серьезные барьеры для развития торговли между регионами.

Четвертая сфера приоритетов ЕС - укрепление энергетических и транспортных каналов - определенно наиболее приоритетное направление в списке реальных интересов ЕС в сотрудничестве с Центральной Азией. Под инициативой обеспечения энергетической безопасности скрывается намерение ЕС диверсифицировать поставки энергоносителей из Центральной Азии, прежде всего Каспийского бассейна, на европейские рынки с целью снижения своей энергетической зависимости от России. К сожалению, эти вопросы слишком тесно связаны с геополитическими процессами, что, скорее всего, не позволит в ближайшем будущем надеяться на конструктивный энергетический диалог между ЕС и Центральной Азией.

Пятый приоритет - окружающая среда и водные ресурсы - в принципе содержит выгодные для региона предложения, в частности, по интегрированной политике использования водных ресурсов. При взаимовыгодном осуществлении этого предложения, параллельно с созданием общей энергетической системы, возможно преодоление ряда препятствий для реальной интеграции региона. Однако слишком глубокие противоречия между странами региона и отсутствие единого подхода к этому вопросу не позволят двигаться в этом направлении.

Шестая сфера приоритетов - борьба с общими угрозами и проблемами - возможно, наиболее важна для Центральной Азии. Урегулирование пограничных споров, совместная борьба против экстремизма и наркотрафика и обеспечение общей безопасности в регионе императивны для экономического процветания центрально-азиатских стран. Стабильная Центральная Азия выгодна и для Европейского Союза. Вместе с тем очевидно, что для эффективного вовлечения в регион ЕС придется налаживать связи с региональными организациями по безопасности - ШОС и ОДКБ, с которыми у ЕС, как и у НАТО, нет никаких формальных отношений.

Одним из основных упущений Стратегии является отсутствие требований в предоставлении практических результатов, за исключением упоминания, что Совет ЕС будет рассматривать доклад о прогрессе в 2008 или 2009 году. Возможно, эффективным элементом стала бы привязка реализации Стратегии к ежегодному распределению фондов по оказанию поддержки развитию. Однако, учитывая односторонний характер Стратегии, это не представляется возможным.

Стратегии ЕС для третьих стран не являются обязывающими документами с юридической точки зрения, а служат рамками для реализации двусторонних или многосторонних соглашений (например, Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между ЕС и некоторыми странами Центральной Азии). Несмотря на то, что Стратегия, по сути, является не более чем декларацией о намерениях, документ несет в себе большое политическое значение как отражение повышенного интереса Европейского Союза, уже давно превратившегося в один из наиболее влиятельных силовых полюсов в современном мире.

Стратегия в этом смысле дает еще одну возможность странам региона укрепить партнерство с ЕС и начать процесс региональной интеграции. Что касается Кыргызстана, то в этом контексте мы могли бы сконцентрировать усилия в следующем:

1. Выработка ответной национальной стратегии по партнерству с ЕС или более практического плана действий по реализации СПС между ЕС и Кыргызстаном. Это соглашение служит основной юридической платформой для развития сотрудничества с ЕС, и столь продолжительное затягивание начала его реализации болезненно сказывается на общем состоянии контактов между КР и ЕС.

2. Общая координация сотрудничества с Европейским Союзом, включая и финансовые донорские потоки. Разделение сфер сотрудничества Кыргызстана с ЕС по различным ведомствам без единой координации часто приводит к меньшим результатам и дублированию. В этом контексте необходимо назначение специального представителя или координатора (со своим офисом) по европейской политике (в ответ на введение в 2005 году поста спецпредставителя ЕС по Центральной Азии).

3. Консультации на региональном уровне между странами Центральной Азии по вопросам сотрудничества с ЕС. Такого рода формат может послужить конструктивной базой для попыток региональной интеграции и начала переговоров по созданию единой энергетической и водной сетей в Центральной Азии. Такие консультации могли бы быть инспирированы примером зарождения ЕС, когда первоначальная "шестерка" образовала Европейское Объединение угля и стали (ЕОУС) в 1951 году с целью совместного использования угольных запасов и сталелитейной промышленности для оживления экономики в послевоенный период.

Особое внимание Европейского Союза к Центральной Азии не должно оставаться без должного ответа со стороны стран региона.27 стран-участниц ЕС, для которых подобные стратегии являются руководством к развитию индивидуальных двусторонних связей с третьими странами, могут так же стать более заинтересованными в тесном сотрудничестве. В этом заключается одно из главных преимуществ ЕС в сравнении с такими игроками в Центральной Азии, как Россия, Китай или США (Ормонбекова Л., Ормонбеков Ж. Стратегия Европейского Союза для Центральной Азии: pro et contra // www. Gazeta. kz).

В условиях экономического и политического транзита в странах одного региона выход из положения может быть найден во взаимной поддержке. Европейский Союз является наглядным примером того, как страны одного региона смогли забыть о разногласиях и амбициях на безусловное лидерство, построив единое пространство во имя будущего своих граждан и будущих поколений.