 |
Программы регионального сотрудничества между странами ЦАР и ЕС
|
|
|
|
Европейский Союз, начиная с самых ранних этапов сотрудничества разработал для Центральной Азии различные региональные программы. В данном подпункте нашей работы мы попробуем подробней остановиться на них. Начнем с ТАСИС, так как это программа фактически положила начало сотрудничеству ЕС и ЦАР с 1991 года.
ТАСИС. В 1991 г. ЕС начал программу Технического содействия Содружеству Независимых Государств (ТАСИС), построенную по образцу аналогичных программ помощи ЕС странам Центральной и Восточной Европы.
Программа ТАСИС была направлена на "обеспечение перехода к рыночной экономике и укрепление демократии и господства закона в государствах - партнерах". Предполагалось, что техническая и финансовая помощь Евросоюза будет способствовать экономическому росту и укреплению демократии и, таким образом, обеспечит политическую и экономическую стабильность на границах ЕС. В 1991 г. в качестве приоритетных направлений помощи были определены пять секторов: обучение кадров, энергетика (включая ядерную безопасность), транспорт, поддержка промышленных и торговых предприятий и производства продовольствия и его распределения. После вступления в силу Соглашений о партнерстве и сотрудничества (СПС, см. ниже) с девятью из тринадцати государств, в которых действовала программа ТАСИС (включая Казахстан, Кыргызстан и Узбекистан), эти приоритеты постепенно были пересмотрены, чтобы лучше соответствовать конкретным нуждам участников программы.
Согласно действующим директивам ТАСИС, утвержденным в 2000 г., Европейской Комиссией определены приоритетные области в каждой стране-партнере в Документах по стратегии (SP) принятых на срок от пяти до семи лет. Параллельно ею составлены Показательные программы (IP) (на срок в два-три года), рассчитанные на реализацию определенных целей, и проведены предварительные финансовые оценки каждой приоритетной области. На этой основе затем разрабатываются ежегодные Программы действий (ПД), в которых детализируется финансирование конкретных проектов.
|
|
|
С 1991 г. по 2002 г. пять центрально-азиатских государств получили в рамках ТАСИС в виде помощи около?366 млн. С 2002 г., однако, они были сведены вместе в Документе по региональной стратегии, в отличие от семи других государств - бенефициаров, которые сохранили индивидуальные Документы по стратегии. Согласно этой региональной стратегии, в 2002-2004 гг. ежегодные ассигнования Комиссии по проектам ТАСИС удвоились с?25 млн. до?50 млн. Затем в 2005 и 2006 гг. произошло дальнейшее увеличение финансирования в регионе до уровня?66 млн. и?60 млн. соответственно.
ТАСИС способствовал поддержке Устойчивых Инициатив Развития Центральной Азии по экологическим вопросам, которые в настоящее время поддерживаются пятью странами ЦА как общей основы для согласованной экологической политики по всему региону. Что касается управления межгосударственным бассейном рек, то проекты, финансируемые по линии ТАСИС на двух - или трехсторонней основе помогли в разработке всесторонней концепции по интегрированному управлению водными ресурсами (IWMS), которая постепенно принимается во внимание странами данного региона.
Когда ТАСИС формально завершило свою деятельность в 2007 г. Главным новшеством в системе внешней помощи со стороны ЕК стало объединение более чем 30 механизмов финансирования в шесть. Два из них будут применяться к действующим реципиентам помощи от ТАСИС: "Европейские инструменты соседства и партнерства" (ENPI), в отношении Армении, Азербайджана, Грузии, Молдовы и Украины и "Инструменты сотрудничества по вопросам развития и экономического сотрудничества" (DCECI), в отношении пяти центрально-азиатских стран.
|
|
|
Программы ТАСИС как региональные, так и в Центральной Азии были эффективны во многих случаях при создании системы региональных сетей или механизмов, позволяющих совместно определять приоритеты и проекты взаимного интереса, например, в сфере Транспорта, Энергетики и Окружающей среды по всему региону ВЕКЦА (ЕЕССА). Региональное сотрудничество по линии ТАСИС действует в качестве катализатора для создания новых региональных механизмов, к которым относятся, Межправительственная Конференция по программе TRACECA или Конвенция по охране окружающей среды для стран Каспийского моря, Специальная рабочая группа по реализации Программы действий по охране окружающей среды для Центральной и Восточной Европы (СРГ ПДООС), и т.д., которые достигли существенного уровня зрелости и, в будущем, имеют перспективу стать самостоятельными процессами. Имея возможность поделиться лучшими методами и полученными уроками среди партнеров, оказывая поддержку гармонизации мер и предлагая соответствующее создание потенциала, региональные программы ЕС увеличили темп и устойчивость процессов реформы в соответствующих секторах по всему региону.
Долгосрочная поддержка на политическом уровне - ключевой фактор для региональных программ. Эта поддержка была обеспечена через организацию регулярных встреч на высоком уровне для координирования и обмена взглядами в отношении предложенных программ, которые увеличивают степень права собственности и устойчивость программ помощи. И, наоборот, изолированные проекты, которые были определены методом моментального подхода или методом "снизу вверх", т.е. как результат требований от отдельных стран партнеров, и нехватки хорошо выработанной политической структуры по вовлечению многих государств, даже когда они были успешно реализованы, имели тенденцию оставаться изолированными и, в общем-то, не способствовали подлинному развитию региона.
Хорошая отчетность для усиления инвестиций: политический импульс ЕС через сфокусированные региональные инициативы сотрудничества показал, что он может также обеспечить возможностью, для повышения интереса МФИ в операциях воздействия переходного периода и возможностью производить финансирование в участвующих странах.
|
|
|
В таких секторах как транспорт и окружающая среда, фактор усиления достигнут в пределах 5-10 для капиталовложений ЕС в рамках программы TRACECA или механизма ГЭП (GEP). МФИ выразили свою признательность, что имеют возможность участвовать в региональных программах, помогающих согласованной передаче ноу-хау среди бенефициаров, и подготовке высококвалифицированных предложений по проектам с финансовым обеспечением.
Заключение, которое было сделано на основе недавно проведенных оценок, показало, что осознанное отсутствие права собственности Региональных программ в некоторых секторах, по мнению ряда Национальных Координаторов ТАСИС, стало препятствием для их эффективного воздействия на региональном уровне. Например, сектор Окружающей среды был определен как сектор, где существует недостаток поддержки от партнера в лице центральных правительств и небольшого политического рычага со стороны ЕС.
Методы выполнения региональных программ являются решающими: вовлекается большое число партнеров, а географический охват региональных проектов требует наличия сильных и эффективных механизмов координации гарантирующих адекватный уровень информации и непосредственное вовлечение различных партнеров для эффективной последовательности различных стадий проектного цикла и правильной спецификации проекта. Используя опыт повышения эффективности и воздействия, в настоящее время, Комиссия создала более сильные политические региональные механизмы сотрудничества, особенно в контексте с ЕИДП (ENPI), совмещая высокий уровень (министерский) и рабочий уровень экспертов в приоритетных секторах. Это обеспечит структуру для введения взаимно согласованных приоритетов в повестке дня правительств по разработке политики и основу для разработки эффективных программ помощи непосредственно с заинтересованными партнерами.
Результаты выполнения регионального сотрудничества в Центральной Азии на период 2007-2013гг зависит в большей степени от расширенных региональных инициатив сотрудничества и механизмов согласно Региональной Стратегии ЕИДП на 2007-2013гг (Восток). Основываясь на готовности Центрально-Азиатских государств сотрудничать с ЕС и со странами, которые теперь входят в ЕИДП по ключевым вопросам взаимного интереса, данный подход должен повысить и важность, и право собственности и воздействие региональных программ помощи.
|
|
|
Доказано, что региональные совместные заседания Национальных Координаторов ТАСИС и соответствующих государственных органов на уровне Центральной Азии, оказались выгодными для содействия более тесного сотрудничества с правительствами государств партнеров по выполнению программ помощи ЕК; эта практика будет и далее проводиться, и будет включать в список участвующих Координаторов Региональных программ ЕИДП.
При выборе между уровнем региональной и национальной помощи следует также учитывать дополнительный вклад регионального сотрудничества в отношении совместного использования лучшего опыта, общей схожести политики и переходного воздействия через показательные виды деятельности. Такой подход напрямую связан с потенциалом усиления инвестиционных фондов МФИ, которые часто обязаны полностью выполнять политику соответствующих правительств и программ. Так как МФИ, в основном, предпочитают работать на двусторонней, а не многосторонней основе на уровне выполнения проекта, то они полностью поддерживают региональные программы ЕС, которые создают общую структуру разработки политики для всех партнеров и поддерживают последовательность реформ для секторов, которые являются важными по всему региону.
СПЕКА. Со второй половины 90-х годов осуществляется новая региональная инициатива ЕС в отношении стран Центральной Азии, которая ставит своей целью оказание экономической и технической помощи государствам региона. Для проведения этой политики разработана Специальная программа для стран Центральной Азии (СПЕКА). Формально СПЕКА реализуется под эгидой двух региональных экономических комиссий ООН - Европейской экономической комиссии (ЕЭК) и Экономической и социальной комиссии для Азии и Тихого океана (ЭСКАТО). Но фактически речь идет о распространении политического и экономического влияния ЕС на этот регион.
Основная роль в разработке и реализации программы СПЕКА принадлежит ЕЭК, образованной в 1947 г. В период "холодной войны" между Востоком и Западом ЕЭК служила одной из немногих организаций, связывающих государства двух противостоящих систем. С начала 90-х годов с учетом изменений в системе международных отношений, основные стратегические направления деятельности ЕЭК были реформированы, и она стала активно участвовать в региональной политике ЕС в Европе и за ее пределами. Особенно существенным является участие ЕЭК в процессах социально-экономических преобразований в странах Центральной и Восточной Европы, направленных на их включение в общий европейский рынок.
|
|
|
СПЕКА была новой региональной инициативой европейских стран, заинтересованных в распространении геостратегического влияния ЕС на регион Центральной Азии. Причем и до учреждения программы СПЕКА региональная политика ЕЭК в центрально-азиатских государствах была довольно активной: все 5 государств региона стали членами ЕЭК в первой половине 90-х гг., и ЕЭК осуществляла отдельные социально-экономические инициативы в ряде стран Центральной Азии еще до принятия программы СПЕКА. Наиболее активной была деятельность ЕЭК в Казахстане. Казахстан присоединился к ЕЭК в 1994 году, а в 1995 году начал практическое участие в деятельности этой организации. Содействие Казахстану оказывалось в основном через Региональную программу ЕЭК по консультационным услугам. Так, в 1998 году ЕЭК оказала техническую помощь Казахстану в области энергетики, защиты окружающей среды, развития предпринимательства, малых и средних предприятий, транспортной инфраструктуры, а также по вопросам сбора и обработки статистических данных и формирования информационных структур.
Организационно-структурные аспекты деятельности программы СПЕКА. В марте 1998 г. главы Казахстана, Киргизии, Узбекистана и Таджикистана, а также исполнительные секретари ЕЭК и ЭСКАТО подписали Ташкентскую декларацию о создании СПЕКА. Туркменистан присоединился к программе в сентябре 1998 г.
СПЕКА была разработана по инициативе ЭСКАТО, ЕЭК и президента Казахстана Н. Назарбаева в 1997 г. Программа призвана обеспечить техническую помощь странам Центральной Азии. Все 5 государств Центральной Азии входят в состав обеих региональных комиссий ООН - ЕЭК и ЭСКАТО.
Организационная структура программы СПЕКА получила свое окончательное оформление. Высшим органом управления программой является Региональный консультативный комитет (РКК), возглавляемый председателем, который избирается на 1 год членами Комитета из числа Национальных координаторов по принципу ротации. В РКК каждое государство-участник представлено национальным координатором на уровне премьер-министра. Столь высокий уровень координации Программы позволяет оперативно и на самом высоком уровне решать принципиальные вопросы в рамках СПЕКА и говорит о том, насколько серьезными являются цели ее организаторов, в том числе и руководителей центрально-азиатских стран. ЕЭК и ЭСКАТО представлены в Региональном консультативном комитете также на весьма высоком уровне: в состав РКК входят исполнительные секретари этих организаций, региональные советники ЕЭК и ЭСКАТО, резидент-координатор ООН в стране, председательствующей в РКК.
Таким образом, можно констатировать, что СПЕКА имеет четкую и окончательно сформированную структуру, которая при наличии достаточного финансирования и согласованной стратегии ее участников, способна эффективно функционировать.
TRACECA и INOGATE. Два других крупных проекта Комиссии предполагают еще более широкий охват, включая и Центральную Азию, и Закавказье. Проект транспортного коридора Европа - Кавказ - Азия (TRACECA), предложенный на Брюссельской конференции 1993 г., предполагает создание обширного коридора Восток - Запад, связывающего ЕС с тремя странами Закавказья и пятью центрально-азиатскими государствами через Черное и Каспийское моря. Расходы на его осуществление, направленные как на оказание технической помощи, так и на реализацию проектов по восстановлению инфраструктуры, в период 1993 - 2002 гг. составили?110 млн. Секретариат TRACECA был размещен в 2001 г. в Баку, Азербайджан, и ЕС проявил к нему повышенный интерес, когда его посетили Анна Линдх, бывшая тогда министром иностранных дел Швеции, председательствовавшей в ЕС в то время, Высокий представитель Европейского Союза по вопросам внешней политики и политики безопасности Хавьер Солана, и бывший комиссар Европейского Союза по вопросам внешних сношений Крис Паттен. Такие страны, как Иран, Афганистан и Пакистан, проявили интерес к присоединению к TRACECA.
Программа Межгосударственной транспортировки нефти и газа в Европу (INOGATE) является частью усилий ЕС, направленных на укрепление своей энергетической безопасности. Ее технический секретариат располагается в Киеве, на Украине. Программа представляет собой масштабное начинание, объединяющее 21 страну в рамках "зонтичного соглашения" по интеграции нефтяных и газовых транспортных систем. Ее бюджет в 1996-2003 гг. составил?53 млн. и?18 млн. в 2004-2006 гг. Порядка?10 млн. было направлено на поддержку инициативы INOGATE в Центральной Азии в 2005-2006 гг., включая техническую оценку состояния нефте- и газопроводов, восстановление систем транспортировки газа (особенно трубопровода Бухара - Ташкент - Бишкек - Алма-Ата) и координацию энергетической политики стран региона.
Элементы TRACECA и INOGATE были объединены в рамках "Бакинского Процесса", начатом представителями Комиссии и пятнадцати государств регионов Черного и Каспийского морей в столице Азербайджана в ноябре 2004 г. Его участники обязались регулярно проводить встречи на уровне министров энергетики и транспорта и обсуждать вопросы усиления взаимодействия этих двух секторов. Бакинский Процесс демонстрирует приверженность ЕС процессу включения центрально-азиатских стран в более широкую политическую структуру, создаваемую в рамках политики соседства по развитию регионального сотрудничества и интеграции.
BOMCA/CADAP. В Центральной Азии, опыт показал, что прагматичный подход изменчивого геометрического формата для совместных программ среди соседних государств, включая их вовлечение в более широкие межгосударственные инициативы, дает существенные результаты. Например, запуск программы "Управление Границами в Центральной Азии" (ВОМСА), первоначально основывался на тесном сотрудничестве, которое уже существовало между Казахстаном, Кыргызской Республикой и Таджикистаном. Однако, постепенный подход программы, как в плане всесторонних консультаций среди ключевых партнеров, так и по конкретным практическим видам деятельности (от сближения законодательств, до совместного обучения), постепенно вовлекли Туркмению и Узбекистан в ряд видов деятельности по программе. Предполагаемый систематический процесс, в течение различных фаз по Проекту ВОМСА, который основывается на активном участии всех партнеров, сделает существенный вклад в достижении общих целей. В рамках данного подхода разработан механизм координации действий по программам BOMCA/CADAP с другими международными партнерами в данной области.
Брюссель признал, что борьба с оборотом наркотиков входит в сферу интересов ЕС и его деятельности которые "могут включать отношения с государствами - не членами и соответствующими международными организациями", И что он будет предусматривать "помощь третьим странам, включая главные страны, в которых производятся наркотики, и через которые они провозятся транзитом, что позволит более эффективно снижать и спрос на наркотики, и поставку наркотиков". По этой причине в январе 2001 г. ЕС начал реализацию CADAP (Программа по предотвращению распространения наркотиков в Центральной Азии), направленной на поддержку борьбы с оборотом наркотиков в четырех из пяти центрально-азиатских государств (Туркменистан поначалу не участвовал в этой программе).
Программа Европейского Союза по содействию управлению границами (BOMCA) была начата в 2003 г., с целью усиления охраны границ и облегчения легальной торговли и транзита. Два проекта были объединены в один в феврале 2004 г., и их общий бюджет на 2002-2006 гг. составил?38.5 млн. Хотя средства почти полностью выделяет ЕС, осуществляет эти программы ПРООН (Программа развития ООН), организация, которая также обеспечивает их частичное финансирование. Учитывая относительно небольшой объем финансирования, основный упор в BOMCA сделан на "демонстрационном подходе". Этот подход заключается в реализации экспериментальных проектов со странами-партнерами в надежде убедить их в жизнеспособности и полноценности этих проектов и предпринять шаги по их осуществлению. BOMCA также проводит политические и юридические консультации и способствует созданию институционального потенциала. CADAP стремится реализовать подход Центра ЕС по мониторингу оборота наркотиков и наркомании (EUMCDD).
Центр ведет борьбу с распространением наркотиков и делает упор на усилении пограничного контроля, обмене информацией, сборе сведений и предотвращении преступной деятельности. Он придает большое значение поставке аппаратуры и обучению персонала в крупнейших аэропортах Центральной Азии, а также морских портах Туркменистана и Казахстана, и помощи Национального агентства по контролю за наркотиками (НАКН). Предполагается, что он будет тесно сотрудничать с другими финансируемыми ТАСИС проектами по борьбе с оборотом наркотиков в Закавказье и в Восточной Европе.
Только после начала реализации BOMCA эта программа столкнулось с неожиданной проблемой: известием о том, что по требованию Таджикистана российские пограничные войска (РПВ) должны уйти с таджикско-афганской границы, которую они контролировали с начала 1990-х гг. Это вызвало обеспокоенность по поводу того, как недостаточно финансируемые, плохо оснащенные таджикские пограничники справятся с охраной границ. В результате значительная часть усилий и ресурсов BOMCA была направлена на решение этой проблемы. В некоторых кругах в результате этого появилось ощущение, что программа BOMCA утратила свою первоначальную направленность и стала "политизированной", где неподобающее место было уделено обеспечению геополитических интересов отдельных государств-членов ЕС. Такая критика может быть несправедлива, учитывая трудности, вызванные уходом российских пограничников. Однако это означает, что пришлось отложить реализацию проектов, цель которых заключалась в облегчении легального передвижения жителей региона и товаров через границы государств Центральной Азии. "На дереве BOMCA в настоящее время слишком много ветвей", - заявил представитель Комиссии. - "Нам нужно делать несколько шагов назад и вернутся к нашим первоначальным целям".
Оценки Евросоюза носят осторожный характер. Публично представители Комиссии заявляют, что до настоящего времени "продвижение пока ограниченное". В частных беседах некоторые должностные лица более пессимистичны, говоря о коррупции и вовлечении некоторых местных должностных лиц в наркоторговлю. "Это не история со счастливым концом", - заявил один из них. "Миллионы евро были затрачены, мы обучили собак, мы усилили охрану аэропорта, мы предоставили определенное оборудование, мы обучили некоторых инструкторов, надеясь, что они научат других некоторым основным принципам, хотя все знают, как функционирует наркоторговля в Центральной Азии". Другой сотрудник согласился с этим, назвав BOMCA "проектом, разработанным и осуществленным без всякой надежды на результат", который не учел две ключевых проблемы охраны границ в Центральной Азии: огромное число незаконных пересечений границы и плохие условия жизни и низкую зарплату большинства пограничников в регионе. "Пока зарплата пограничников будет оставаться низкой, а афганцы будут возделывать мак", - заявил третий сотрудник, - "все, что мы делаем, будет похоже на перевозку льда на Северный полюс".
Некоторые должностные лица стран Центральной Азии в частных беседах также выражают обеспокоенность. "BOMCA тратит много средств на приглашение экспертов и организацию региональных конференций и семинаров", - заявил кыргызский чиновник, - "но нам нужны не семинары - нам нужны конкретные рабочие встречи с нашими коллегами из других стран для решения реальных, насущных проблем".
Налицо явная потребность эффективной охраны границ в Центральной Азии. Легальное передвижение людей и товаров жизненно важно для экономического выживания региона. Однако имеется огромное количество проблем, особенно в Ферганской долине, которая разделена между Кыргызстаном, Таджикистаном и Узбекистаном. Во многих местах, где четко не определены границы, споры об их прохождении часто портили отношения между странами, начиная с провозглашения независимости. Охраной границ часто занимаются конкурирующие между собой властные структуры: военные, милиция, работники таможни и так далее. Во многих случаях границы пересекаются в никем не контролируемых зонах, и даже на официальных пограничных переходах наличные деньги часто значат больше, чем надлежащим образом оформленные документы. Евросоюз, конечно, может предоставить ценные технические ноу-хау, а цели BOMCA/CADAP достойные. Сторонники проекта подтверждают наличие трудностей, но выражают надежду, что они могут, по крайней мере, создать прецеденты хорошей и честной работы, которые могли бы быть продемонстрированы в ближайшие годы.
ТЕМПУС. "Tempus" - это программа межвузовского сотрудничества ЕС, которая с 1990 г. оказывает поддержку процессам социального и экономического реформирования, а также развития вузовских систем вне Евросоюза. Программа создает и поддерживает сети между вузами и другими институтами в рамках сотрудничества государств-членов ЕС с соседними регионами: государствами Восточной Европы и Центральной Азии, странами Западных Балкан и южными соседями из средиземноморского региона. В фокусе межвузовского сотрудничества по так называемым "Совместным европейским проектам" находятся разработка учебных планов, менеджмент в вузах и курсы институционального развития.
Вместе с тем разработка учебных планов - важнейшее направление проекта. К этой сфере относятся более 70% проектов с германским участием. В программе сотрудничества со странами Восточной Европы и Центральной Азии германские вузы наиболее активны: на их долю приходится 59 договоров с институтами из стран-партнеров, а также еще 115 форм участия в рамках проекта в 2000-2006 гг. Таким образом, Германия лидирует в восточноевропейском и азиатском регионах.
В Центральной Азии на данный момент действует 21 проект с германским участием. Большинство партнеров германских вузов находятся в Таджикистане и Узбекистане, каждая из стран вовлечена в 7 проектов с германским участием. С 2007 г. Программа "Tempus" начала финансироваться из другого источника ЕС, но ее базовая структура осталась неизменной.
В Германии национальным координационным центром программы "Tempus" является Германская служба академических обменов (DAAD), которая консультирует германские вузы при подготовке заявки. "Просто потрясающе, насколько активно германские вузы и профессора с самого начала участвуют в обмене - взять, к примеру, Штутгарт-Хоэнхайм или Технический университете Аахена", - говорит Ангелика Заксенрёдер, руководитель отдела "Tempus" в DAAD.
Но DAAD работает с Центральной Азией не только в рамках "Tempus": так, с 1991 г.8160 учащихся, докторантов и ученых из Центральной Азии получили стипендии для учебы и стажировки в германских вузах. И наоборот, 1370 германских ученых посетили в качестве приглашенных профессоров вузы и научно-исследовательские институты в Центральной Азии. Сейчас DAAD имеет собственные информационные центры в Казахстане, Киргизии, Узбекистане и Таджикистане. "Особенно позитивно наши отношения развиваются с Казахстаном", - говорит Бенедикт Бриш, руководитель отдела Кавказа и Центральной Азии в DAAD.
С 1991 г. в Германию по стипендии DAAD приехали уже около 4000 казахов. "С Казахстаном нас, кроме того, связывает обширная программа стипендий, которая финансируется исключительно казахстанским правительством: сейчас таким образом поддерживаются еще 75 стипендиатов". В числе основанных за последние годы центрально-азиатских университетов есть и Германо-казахстанский университет в Алма-Ате (с 1999 г). Здесь в настоящее время проходят обучение более 240 учащихся.
Перечисленные нами программы на этом не ограничиваются. Их еще можно перечислять немало, но мы описали наиболее важнейшие их существующих.
|
|
|
